III OZ 1045/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 9/21 o wymierzeniu Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi M.B. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SO/Wa 9/21, po rozpoznaniu wniosku M.B. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł (pkt 1); zasądził od Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz M.B. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że M.B. pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w trybie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – wniosek o wymierzenie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi z dnia 18 maja 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek stwierdził, że przedmiot wniosku M.B. z dnia 12 grudnia 2019 r. nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie podał, że żądane dokumenty w postaci wykazu robót wraz z poświadczeniami należytego, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, wykonania robót budowlanych oraz wykazu osób skierowanych do realizacji zamówienia zostały objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, co skutkowało niecelowością wniosku oraz uczyniły niemożliwym udostępnienie wszystkich żądanych dokumentów. Dokumenty nieobjęte powyższymi restrykcjami zostały skarżącemu niezwłocznie udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Stosownie natomiast do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, ze grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w w/w przepisie. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z urzędu jest mu wiadome, iż organ do dnia dzisiejszego nie przekazał skargi M.B. z dnia 18 maja 2020 r. Podkreślił, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu przepisów P.p.s.a. albo nie jest dysponentem żądanych informacji, czy też żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania jej określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość żądaniu skarżącego. Organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dotyczy to zwłaszcza spraw z zakresu informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 § 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Jakkolwiek katalog podmiotów objętych dyspozycją art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W konsekwencji o tym, czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej przesądza się w trakcie merytorycznej oceny samej skargi. Sąd pierwszej instancji dodał, że rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd administracyjny bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, jak również, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, iż skarga wnioskodawcy z dnia 18 maja 2020 r. wpłynęła do organu w dniu 2 czerwca 2020 r. Zważywszy na przedmiot skargi (informacja publiczna), organ był zobowiązany do przekazania Sądowi skargi w terminie 15 dni od jej otrzymania, czyli najpóźniej w dniu 17 czerwca 2020 r. Przy czym przekazanie Sądowi skargi nie nastąpiło także po doręczeniu organowi odpisu wniosku o wymierzenie mu grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jest rażące. Organ motywował swoje zachowanie bezzasadnością wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz brakiem możliwości udostępnienia wszystkich objętych wnioskiem dokumentów. W konsekwencji należy przyjąć, iż w tej sprawie organ świadomie zlekceważył ustawowy obowiązek. Uwzględniając powyższe, wniosek o wymierzenie grzywny należało uznać za zasadny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzeczona grzywna w kwocie 3.000 zł jest adekwatna do okoliczności rażącego uchybienia organu, a ponadto spełni rolę prewencyjną, aby w przyszłości organ ten nie dopuszczał się tego rodzaju zaniedbań, zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 209 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie art. 154 § 6 P.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stopniowi naruszeń, których ewentualnie miał dopuścić się organ, odpowiada grzywna w wysokości 3.000 zł, pomimo, iż zdaniem organu wymierzona grzywna nie jest adekwatna do stopnia ewentualnych zaistniałych naruszeń i jest dalece zawyżona. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu, wskazując, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie był zobowiązany do potraktowania wniosku M.B. z dnia 12 grudnia 2019 r. w trybie przewidzianym w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zawartemu w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny oraz w zażaleniu – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia go od obowiązku jej przekazania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. np. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Już bowiem z samej możliwości podlegania przez dany podmiot przepisom u.d.i.p., a w zw. z art. 21 pkt 1 tej ustawy również przepisom P.p.s.a., wynika obowiązek przekazania przez taki podmiot skargi w ustawowym terminie wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest bowiem jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów potencjalnie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast szczegółowe ustalenie, czy organ rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez Sąd. Nie jest rolą Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozstrzyganie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wskazać również należy, że w/w przepisy znajdują zastosowanie nie tylko do organów administracji, lecz również do podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione następnie w kolejnych podpunktach tego przepisu. Katalog tych podmiotów jest jedynie przykładowy, o czym świadczy użyte w art. 4 ust. 1 ustawy sformułowanie "w szczególności", a zatem podmiotem zobowiązanym do przekazania złożonej do niego skargi nie musi być organ w rozumieniu przepisów P.p.s.a. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom. Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie wypełnił obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w terminie określonym w w/w przepisach, albowiem do dnia orzekania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie przekazał temu Sądowi skargi M.B., odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Co więcej, ciążącego na nim obowiązku organ nie zrealizował także odpowiadając na wniosek o wymierzenie grzywny oraz składając zażalenie. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł, która jest adekwatna do stwierdzonego zawinienia i w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest zbyt dotkliwa. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów – według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł (M.P. z 2021 r., poz. 137). Ponadto zaznaczyć należy, iż skarga M.B. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie trwającą cały czas zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Dodatkowo zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż organ, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Jak już wspomniano – obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.