VII SAB/Wa 123/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Miejskiego Rzecznika Konsumentów w W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej – M.K. – kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Pismem z 2 czerwca 2021 r. M. K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną "Skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta W. R. T.", w której wystąpiła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania dotyczącego sposobu rozpatrzenia skargi na Miejskiego Rzecznika Konsumenta w W.; 2) stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta W. R. T. (naruszenie art. 6 – 16 k.p.a.); 3) ponowne rozpatrzenie skargi na Miejskiego Rzecznika Konsumentów przez Urząd Miasta w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, iż jej skarga z [...] kwietnia 2021 roku została zignorowana i nie doczekała się rozpatrzenia. Tym samym Prezydent R. T. uchylił się od odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej twierdzi, iż MRK nie dopuścił się uchybienia w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca oświadczyła, iż skarga w sprawie MRK jest rozpatrywana w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej z uwagi na to, iż postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Miejskiego Rzecznika Konsumentów w W. zostało przeprowadzone z zachowaniem trybu określonego przepisami art. 237, 238 i 239 k.p.a., a zatem zarzut przewlekłości jest bezzasadny. Organ administracji publicznej wskazał również, iż uznał, że okoliczności sprawy zostały w sposób dostateczny zbadane i wskazują one na bezzasadność skargi, a bezzasadność tę wyczerpująco wykazano w dwóch wcześniejszych odpowiedziach na skargę, zaś skarżąca w trzeciej skardze nie wskazała nowych okoliczności w zakresie przedmiotu skargi. Prezydent W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie – bez zawiadomienia skarżącej – w trybie art. 239 § 1 k.p.a. W dniu 31 maja 2021 roku skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie niezałatwienia w terminie jej skargi. Ponaglenie to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy i stanowiskiem o braku podstaw do twierdzenia, iż sprawy nie załatwiono w terminie, co powinno prowadzić do stwierdzenia, że w sprawie tej ponaglenie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Podkreślenia wymaga, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) i zakończone decyzją administracyjną zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją, bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepisy prawne regulujące zadania i kompetencje powiatowego rzecznika konsumentów. Z uregulowań zawartych w dziale V rozdział 2 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.,Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm., dalej "u.o.k.k.") wynika specyficzna formuła funkcjonowania tego podmiotu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.o.k.k. zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. W myśl art. 42 ust. 1 u.o.k.k. do zadań rzecznika konsumentów należy: 1) zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów, 2) składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów, 3) występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów, 4) współdziałanie z Prezesem Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi, 5) wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych. Ponadto rzecznik konsumentów może wytaczać powództwa na rzecz konsumentów oraz wstępować, za ich zgodą, do toczącego się postępowania w sprawach o ochronę interesów konsumentów ( art. 42 ust. 2 u.o.k.k.). Stosownie zaś do art. 43 ust. 3 u.o.k.k. rzecznik konsumentów jest obowiązany przekazywać na bieżąco Prezesowi Urzędu wnioski i sygnalizować problemy dotyczące ochrony konsumentów, które wymagają podjęcia działań przez organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 u.o.k.k. z rzecznikiem konsumentów stosunek pracy nawiązuje starosta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta i rzecznik jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta). Jak wynika zaś z art. 40 ust. 4 i 5 u.o.k.k., rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta), a w powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyodrębnionego biura, zaś w pozostałym zakresie dotyczącym statusu prawnego rzecznika konsumentów – stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych. Z powyższych przepisów wynika, że Miejski Rzecznik Konsumentów w W. nie jest organem administracji publicznej ani organem powiatu, lecz pracownikiem samorządowym. Działalność rzecznika konsumentów ma przyczynić się do zapewnienia ochrony konsumentom, w szczególności przez zapewnienie im możliwości uzyskania pomocy prawnej w dochodzeniu przez nich swoich praw. Z powyższych regulacji można wywieść, że ani przywołane przepisy, ani pozostałe unormowania ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie przyznają miejskiemu rzecznikowi konsumentów uprawnień do wydawania jednostronnych, władczych aktów administracyjnych. Skoro rzecznik konsumentów wykonując zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony konsumentów nie posiada kompetencji do orzekania w sprawach, wydawania nakazów czy zakazów bądź nakładania kar, to takich uprawnień nie ma (i nie może mieć) jego zwierzchnik (starosta, prezydenta miasta). Oznacza to, że działania organów samorządu powiatu w zakresie ochrony konsumentów nie przybierają formy aktów czy czynności wymienionych w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Tym samym ocenie Sądu nie może podlegać bezczynność czy przewlekłe postępowanie rzecznika konsumentów podległego prezydentowi miasta (staroście). Dalej z uwagi na okoliczność, że M. K. wniosła skargę na działanie Miejskiego Rzecznika Konsumentów działającego przy Urzędzie W. wyjaśnić należy, że skarga ta jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki. Przedmiotem skargi, zgodnie z art. 227 k.p.a. jest w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie to nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jednocześnie brak jest podstawy prawnej do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego - postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że nie podlega kognicji sądów administracyjnych ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 684/13, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ocenie sądu administracyjnego nie podlega postępowanie ogólnoskargowe prowadzone przez Prezydenta W. w trybie przepisów działu VIII k.p.a. w związku ze skargami M. K. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarga M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w zakresie rozpatrzenia skargi na działanie Miejskiego Rzecznika Konsumentów w W. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.