II SA/Sz 713/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi P. D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. D. B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz decyzją z dnia [..] r. Nr[...] , na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. D. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na części działki nr [...] w obr. [...] gm.[...] - odmówił wydania warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zakres rzeczowy inwestycji objętej wnioskiem dotyczył terenu, na którym brak jest planu miejscowego, zatem decyzję niniejszą wydano zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej ustawą), w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5, a także podał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Organ I instancji w ramach powyższych rozważań między innymi podał, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, w tym użytki[...] . Działka ta została wyodrębniona z działki nr [...] , która przed podziałem posiadała wielkość [...] ha. Działka nr [...] miała przeznaczenie rolnicze. W wyniku jej podziału powstały działki[...] . Inwestor planuje drogę wewnętrzną w obrębie działki nr[...] , co oznaczył na części graficznej na mapie 1:1000. Według organu I instancji dla potrzeb wydania warunków zabudowy dla ww. działki i potrzeb analizy nie można wyodrębnić obszaru z działki wskazanego przez inwestora. Ustalenia dla przyszłego sposobu użytkowania działki są rozpatrywane w granicach geodezyjnych działki. Dalej organ podał, że działka objęta wnioskiem graniczy z będącą drogą wewnętrzną dz. nr [...] - punktem geodezyjnym. Orientacyjny wjazd na działkę oznaczany jest z tzw. "projektowanej drogi wewnętrznej". Zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] r. ustanowiona zostało na działce nr [...] położonej w [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] bezpłatna służebność, polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu o szerokości [...] m i długości [...] m przy granicy z działką nr [...] 1. Wobec tego wjazd na działkę nr [...] będzie odbywał się przez dz. nr [...] . Wykazane prawo służebności stanowi potwierdzenie, że działka posiada dostęp do drogi. Dokonując analizy zagospodarowania, przeznaczenia i użytkowania działek objętych obszarem analizowanym organ stwierdził, że działki sąsiednie stanowią przestrzeń użytkowaną rolniczo wraz z lokalizacją siedliska rolniczego zabudowy zagrodowej na obszarze działki nr [...] . W obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej (sąsiedniej) dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na kontynuację zasady ,,dobrego sąsiedztwa" dla planowanej zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejąca zabudowa jedyna w obszarze analizowanym powstała jako zabudowa zagrodowa (pow. [...] ha). Brak jest zatem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ wskazał, że lokalizacja drogi w obrębie działki sugeruje dodatkowy podział tej działki. Jednakże decyzja o warunkach zabudowy nie jest postępowaniem w sprawie podziału działki. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest kompetentnym do określenia podziału terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie dokonuje się analizy podziału nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Dla potrzeb budowy drogi wewnętrznej nie stwierdza się zapotrzebowania w dodatkowe uzbrojenie terenu. W zakresie pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy organ wskazał, że badanie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi ustawy następuje na etapie uzgodnień projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a. z organami według właściwości ustawowej. W zakresie pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy, organ wyjaśnił, że przedmiotowy teren nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie natomiast z przepisami ww. ustawy art. 7. ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0.5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie wnioskiem inwestora była objęta jedna z dwóch działek, tj. [...] , która powstała w wyniku podziału działki rolnej nr [...] , której grunty rolne klasy III przekraczają powierzchnię 0,50 ha (R lllb - 1,05b ha ), wobec tego dokonano oceny, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi. Przedmiotowa inwestycja jest zatem niezgodna z przepisami odrębnymi w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. art. 7.ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie jest spełniony warunek 1 i 4 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. P. D. B. złożył odwołanie od ww. decyzji Burmistrza zarzucając jej rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa, a to art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołujący się wskazał, że przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w sprawie zebranych materiałów. Ponadto teren objęty wnioskiem w formie opisowej i graficznej nie zgadza się z decyzją oraz z załącznikiem graficznym do decyzji. Teren objęty wnioskiem został wyznaczony dla część dz. nr [...] , natomiast w załączniku graficznym do decyzji nie uwzględniono wniosku i określono teren inwestycji dla całej działki. Załącznik graficzny do decyzji nie spełnia wymagań art. 54 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu przestrzennym, ponieważ załącznik graficzny sporządzono na niewłaściwej mapie - nie przyjętej do zasobu, bez skali i stosownych pieczęci oraz bez linii rozgraniczających teren inwestycji. W decyzji zaskarżonej odwołaniem, wyznaczono obszar i wykonano analizę obszaru w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1, tj.: analizę: funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz rozpatrywano dostęp do drogi publicznej, co jest niezgodne z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Droga wewnętrzna jest urządzeniem infrastruktury technicznej zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, błędnie rozpatrzono stan faktyczny, ponieważ wnioskowany teren działki nr [...] zawierający grunty klasy Rlllb o pow. poniżej 0,5 ha nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - zgodnie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projekt przedmiotowej decyzji nie został uzgodniony z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tej sytuacji odmowa wydania warunków dla wnioskowanej inwestycji jest rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., Nr SKO [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 j.t.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że budowa drogi stanowi budowę infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy przepis zawiera definicję infrastruktury technicznej, w której zawiera się także pojęcie drogi. Kolegium zgodziło się z odwołującym, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mógłby mieć art. 61 ust. 3 i nie zachodziłaby potrzeba badania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa i wyznaczania obszaru analizowanego. Jednakże takie rozumowanie byłoby przedwczesne, albowiem przedmiotowy grunt to grunt rolny, a budowa drogi na takim gruncie z pewnością spowodowałaby, że część takiego gruntu byłaby wykorzystywana w innym, niż rolniczy celu. Dlatego też musiałby nastąpić zmiana sposobu wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę drogi, po uprzednim jego geodezyjnym wydzieleniu z części tych działek, które nie będą w całości przeznaczone pod drogę. Budowa drogi musi się bowiem nierozerwalnie wiązać z istnieniem pasa drogowego jako części wydzielonego terenu na którym ma być lokalizowana. W myśl art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są lokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przepisy ww. ustawy dotyczą także budowy dróg wewnętrznych na co wskazuje treść art. 8 ust 1 i 2-3 tej ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że przepis art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przepisem odrębnym, który w zależności od powierzchni gruntu zainwestowania i klas ziemi wchodzących w jego skład może mieć zastosowanie do spraw ustalenia warunków zabudowy na gruntach rolnych. Do zastosowania tego przepisu, a tym samym oceny, czy przedmiotowa działka gruntu znajduję się w zwartym obszarze gruntów rolnych w rozumieniu ww. przepisu prawa nie jest jednak uprawniony organ I instancji, a jedynie Starosta , który pozostaje rzeczowo właściwym organem w sprawie oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ocena przedmiotowych przepisów odrębnych nie może być dokonywana przez organ właściwy w sprawach warunków zabudowy, skoro przedmiotowa materia została zastrzeżona do wyraźniej kompetencji innego organu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii zwartego obszaru rolnego organ II instancji podkreślił, że obszaru tego należy poszukiwać wyłącznie w terenie inwestycyjnym jako całości objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wskazana bowiem interpretacja zwartego obszaru pozostaje w zgodzie dotychczasowym poglądem WSA w Szczecinie (por. sygn. akt II SA/Sz 830/07 i II SA/Sz 874/07) oraz z najbardziej aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zaprezentowaną w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2.10.2010 r., sygn. akt II OSK 299/09, a także w innych licznych orzeczeniach sądów, wymienionych w uzasadnieniu. Jednakże – w ocenie organu – wskazana okoliczność jest na obecnym etapie bezprzedmiotowa, skoro zajęcie stanowiska w tej kwestii w pierwszej kolejności należy do Starosty , choć z uwagi na obszar gruntów kl III objętych wnioskiem strony przedmiotowa kwestia nie mogłaby stanowić przesłanki negatywnej dla ustalenia warunków zabudowy, albowiem działka [...] objęta wnioskiem inwestora nie przekracza wielkości 0,5 ha. Ustosunkowując się z do zarzutów strony w kwestii wadliwej mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przyznał, że mapa ta musi spełniać przesłanki z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie uwzględnił natomiast zarzutu uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie zabranych materiałów wskazując na pismo z akt z dnia 3 listopada 2011 r. Reasumując, organ II instancji wskazał, że powyższe okoliczności nie mają jednak znaczenia dla bytu procesowego wniosku strony, albowiem zasadniczym wystarczającym i jedynym w zasadzie powodem odmowy wydania decyzji pozytywnej jest brak wyodrębnionej geodezyjnie działki gruntu dla potrzeb budowy przedmiotowej drogi wraz z uzyskaniem decyzji o zmianie sposobu użytkowania wydzielonej ewentualnie działki gruntu z terenu rolnego na cel drogi wewnętrznej. Mając zatem powyższe na uwadze, organ uznał, iż w istocie rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. P. D. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając decyzji naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wyniku niewłaściwego zastosowania na skutek przyjęcia przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest działką rolną oraz na skutek przyjęcia przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, że zwarty obszar projektowany dotyczący działki nr [...] w części gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III przekracza zdaniem organu 0,5 ha, co powoduje konieczność wyodrębnienia geodezyjnego działki gruntu dla potrzeb budowy drogi w połączeniu z koniecznością uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania wydzielonej działki, co w kontekście powierzchni działki (0,3050 ha), jest argumentem chybionym, a organy obu instancji nie powinny zaliczać do zwartego obszaru projektowanego terenów, z których działka inwestycyjna została wydzielona, - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku jego niewłaściwego zastosowania poprzez uznanie, iż teren inwestycji (działka nr [...] ) wymaga wyodrębnienia geodezyjnego działki gruntu dla potrzeb budowy drogi i uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy działka nr [...] nie wymagała zmiany przeznaczenia w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - art. 52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek jego niezastosowania, podczas gdy mapa, na której została sporządzona analiza, nie spełniała przesłanek przewidzianych w tymże przepisie, co stanowi wadę dyskwalifikującą zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, - art. 8 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych w wyniku jego niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, iż pojęcie pasa drogowego należy stosować do dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy wskazany przepis nie uzasadnia tego rodzaju wniosku, co skutkuje tym, że nie istnieje konieczność zmiany sposobu wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę drogi po uprzednim jego geodezyjnym wydzieleniu z powodu istnienia pasa drogowego, - art. 6, 7, 8, i 11 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja winna być uchylona. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ II instancji wydał decyzję, opartą na założeniu, że za teren inwestycyjny należy przyjąć obszar całej działki rolnej nr [...] sprzed podziału, po czym przytoczył orzecznictwo, które prowadzi do diametralnie odmiennych wniosków. Niezrozumiałym także jest stanowisko organu, gdzie z samej okoliczności, iż grunt skarżącego jest gruntem rolnym, organ wnioskuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność zmiany przeznaczenia gruntu w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co z kolei stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a contrario). Skarżący powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/2006 (LexPolonica nr 2118558) stwierdzając następnie, że niewłaściwy jest tok rozumowania organu, z którego płynie wniosek sprowadzający się do konieczności wydzielenia geodezyjnego osobnej działki, na której miałaby przebiegać droga wewnętrzna. Istotnym także jest to, że działka nr [...] nie przekracza 0,5 ha. Na potwierdzenie powyższego skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 299/2009 (LexPolonica nr 2231086), w którym Sąd stwierdził między innymi, iż kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. Skarżący podniósł dalej, że przywołane przez organ tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r. I SA/Kr 270/11 (LEX nr 785966), iż definicja pasa drogowego swym zakresem obejmuje wszelkie drogi, nienależnie od statusu tych dróg wynikającego z u.d.p., a zatem z treści tej definicji wynika, że pojęcie pas drogowy występuje także przy drogach wewnętrznych, pozornie tylko pozwala na odniesienie go do sprawy niniejszej, gdyż jego uzasadnienie deprecjonuje taką możliwość. W przytoczonej sprawie organ rozpatrywał kwestię zaliczenia pasa drogowego do drogi wewnętrznej w aspekcie jego faktycznego istnienia (posadowienia urządzeń technicznych związanych z "obsługą" drogi) oraz mając na uwadze zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych w kontekście możliwości wyłączenia "pasa drogowego" z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Stąd też, zdaniem strony skarżącej, nie sposób przełożyć tego orzeczenia na grunt sprawy niniejszej. Wbrew twierdzeniom organu, nie istnieje konieczność zmiany sposobu wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę drogi po uprzednim jego geodezyjnym wydzieleniu z powodu istnienia pasa drogowego. Ponadto skarżący podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne i nie można z niego ostatecznie odczytać jak przeprowadzono proces myślowy, którego efektem jest sformułowana na końcu decyzji konkluzja organu w przedmiocie działań koniecznych do załatwienia sprawy. Mając na uwadze, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś cytowane w niej orzecznictwo sądowe przemawiają za słusznością stanowiska inwestora, a jednocześnie mając na uwadze, że pomimo tego organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nadto organ wskazał na konieczność uprzedniego uzyskania stanowiska Starosty ego co do zgodności planowanego zamierzenia z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo że działka inwestycyjna nie przekracza powierzchni 0,5 ha, orzeczenie to jest wewnętrznie sprzeczne. Organ II instancji uzasadnił, że najnowsza linia orzecznicza wskazuje na to, że nie wlicza się do niego działek, z których działka objęta wnioskiem została wydzielona, a jednocześnie przyznał słuszność organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ podzielił zarzuty skarżącego, które dotyczyły braku zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku sporządzenia wadliwej mapy, na której została sporządzona analiza, co winno skutkować uchyleniem decyzji. Sporządzenie załączników graficznych do analizy urbanistycznej na niewłaściwej kopii mapy jest wadą dyskwalifikującą decyzję organu I instancji. Ponadto organ obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego. Zaskarżona decyzja tych standardów nie spełnia, naruszając tym samym art. 6 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Organ nie wyjaśnia stronie dlaczego zapadło podane rozstrzygnięcie. Nie wskazuje też dlaczego zarzuty i argumenty strony skarżącej zostały przez organ odwoławczy nieuwzględnione. W związku powyższym w pełni uzasadnione są również zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy, na wniosek skarżącego, dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na części działki nr [...] w [...] gm. . Działka ta została wyodrębniona z działki o przeznaczeniu rolniczym nr [...] , która przed podziałem posiadała wielkość [...] ha. Działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, w tym użytki R lllb - 0,3029 ha, ŁV - 0,0021 ha. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej jako "u.p.z.p.". Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku takiego aktu – w decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne jest w sprawie, że działka, na której potencjalnie ma być zrealizowana inwestycja znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja organu I instancji rozstrzygająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego została wydana na skutek stwierdzenia przez organ między innymi, że planowana droga wewnętrzna nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w analizowanym obszarze brak jest działki zabudowanej (sąsiedniej) dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenów. Nadto organ I instancji dokonał oceny, że teren na którym planowana jest nowa inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co stanowi o spełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazując, że z uwagi na rodzaj inwestycji – droga wewnętrzna, mógłby mieć zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 i zbędna byłaby wówczas ocena spełnienia zasady kontynuacji funkcji i powielenia cech dotychczasowej zabudowy przez planowaną inwestycję, czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Trafnie organ uznał, że droga wewnętrzna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Jednakże kontynuując rozważania w tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że budowa drogi musi nierozerwalnie wiązać się z istnieniem pasa drogowego jako części wydzielonego terenu na którym ma być lokalizowana droga. Dlatego też musiałaby nastąpić zmiana przeznaczenia terenu po budowę drogi po uprzednim jego geodezyjnym wydzieleniu z działek które nie będą przeznaczone w całości pod drogę. Organ w celu uzasadnienia swego stanowiska powołał się na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 j.t.). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a organ II instancji również nie wskazał podstawy prawnej dla takiego rozumowania. Powołanie się na definicję pasa drogowego nie jest wystarczające dla prawnego uzasadnienia konieczności wyodrębnienia geodezyjnie działki gruntu dla potrzeb budowy przedmiotowej drogi oraz uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania wydzielonej działki gruntu z terenu rolnego na cel drogi wewnętrznej. Wskazać należy w tym miejscu na treść art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, treść którego stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu odwoławczego. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że najpierw należy ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, by móc następnie przeprowadzić podział nieruchomości zgodny z warunkami ustalonymi w decyzji. Nadto przedwczesne jest powoływanie się przez organ odwoławczy na konieczność zmiany sposobu użytkowania części wydzielonej pod drogę działki. Zapewne organowi chodziło o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej uregulowane w przepisie art. 11 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jakkolwiek w treści uzasadnienia nie przywołano tego, ani żadnego innego przepisu. Jednakże jest to jedyny przepis, który można odnieść do sytuacji wybudowania obiektu budowlanego na gruncie rolnym, wówczas bowiem następuje wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Natomiast "zmiana sposobu użytkowania" jest pojęciem prawa budowlanego, odnosi jednak do obiektów budowlanych, a nie działek gruntu. Wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. A zatem nie jest uprawniony pogląd, że takie wyłączenie powinno nastąpić przed ustaleniem warunków zabudowy skoro decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przed pozwoleniem na budowę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem organ nie wykazał, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia sprzeczne będzie z przepisami odrębnymi. Niezależnie od powyższego Sąd poddał również kontroli decyzję organu I instancji. Podzielić należało zarzut skarżącego odnośnie braku zastosowania przez organ I instancji art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem, iż do przedsięwzięć, polegających na budowie linii kolejowych, obiektów liniowych bądź też urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogu dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Wbrew stanowisku organu I instancji nie było zatem konieczne badanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzanie w tym celu analizy urbanistycznej. Z tego samego względu przyszłe przedsięwzięcie nie musiało mieć ponadto także dostępu do drogi publicznej (odpowiednio art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.). Celem ustalenia warunków zabudowy dla planowanej drogi wewnętrznej na działce skarżącego stanowiącej teren rolniczy należało ocenić pozostałe wymogi dla zamierzenia inwestycyjnego określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu powinno być bowiem wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a ponadto decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. O ile dla potrzeb budowy drogi wewnętrznej nie stwierdza się zapotrzebowania w dodatkowe uzbrojenie terenu, co prawidłowo orzekł organ I instancji, to pozostałe dwie przesłanki wymagają wyjaśnienia w tej sprawie. Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, poza stwierdzeniem, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, o czym mowa powyżej, uznał również, iż inwestycja ta jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 2 pkt 1) i nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnić należy, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przedmiotowej zgody nie można przy tym utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te podlegają bowiem procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie teren inwestycji stanowią użytki rolne. Uzgodnienie to, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., winno być dokonane w tej sprawie przez Starostę, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ma ono na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428). Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 688/08, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić trzeba, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., ma obowiązek zbadania zgodności projektu decyzji nie tylko w kontekście spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także obowiązek zbadania zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi chroniącymi grunty rolne, do których odsyła właśnie pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując organ rozstrzygający w sprawie o warunki zabudowy powinien był przeprowadzić procedurę uzgodnieniową. Dopiero uzyskanie takiego uzgodnienia, negatywnego lub pozytywnego, upoważnia do zajęcia stanowiska co do kwestii objętej uzgodnieniem. Rozważania organu I instancji, w kontekście art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na temat co stanowi zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze, czy działka nr [...] objęta wnioskiem, czy też obszar całej działki nr [...] , która uległa podziałowi, a więc obszar przekraczający kryterium obszarowe z ww. przepisu – były niedopuszczalne w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Analiza wskazanych okoliczności winna mieć miejsce w postępowaniu uzgodnieniowym, które w tej sprawie zostało pominięte. Kolegium, w uzasadnieniu decyzji w zasadzie zwróciło uwagę na powyższe uchybienia, jednakże podejmując rozstrzygnięcie pominęło fakt nieprzeprowadzenia w sprawie procedury uzgodnieniowej. Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego słuszny stał się również zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej określone w art. 106 K.p.a. (współdziałanie organu przy wydawaniu decyzji), zaś uzasadnienie decyzji organu II instancji narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na niedokładność argumentów i wniosków, brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego – co trafnie zresztą wykazał w skardze skarżący. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz wymogów proceduralnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii zarzutu sporządzenia załączników graficznych do decyzji oraz analizy urbanistycznej na niewłaściwych kopiach map, to uznać należy go za słuszny. Jednak w przedmiotowej sprawie, skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne sporządzenie analizy urbanistycznej oraz nie ma wątpliwości, że załączniki do decyzji dotyczą działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie jest argument stanowiący samoistną podstawę uchylenia decyzji. Nadto Sąd zwraca uwagę, że w myśl przepisów art. 52 u.p.z.p. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy dołączyć prawidłową kopię mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do właściwego zasobu obejmującą teren inwestycji i obszar oddziaływania w odpowiedniej skali. Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 oraz art. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zawiązku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz. U.z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, zaś o wykonaniu orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.