I OSK 2875/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 143/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Główny Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 143/16 oddalił skargę J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. J. R. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w sprawie przyznania uposażenia i dodatków do uposażenia. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że tzw. decyzja z dnia [...] października 1993 r. nr [...] była "angażem’ wynikającym z decyzji z dnia [...] października 1993 r. nr [...] przenoszącej J. R. na niższe stanowisko służbowe a nie decyzją administracyjną. Decyzja nr [...] została unieważniona i wycofana z obrotu prawnego prawomocną decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2008 r. Na podstawie tej decyzji stracił moc również angaż z dnia [...] października 1993 r. W konkluzji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji" nr [...] tak ze względów merytorycznych jak i formalnych nie może być rozpatrzony. Od powyższej odpowiedzi J. R. złożył odwołanie określając pismo z dnia [...] września 2015 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. jako nienazwaną decyzją administracyjną i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego art. 6 – 11, art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013 r. poz. 267- dalej jako "K.p.a."). Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że pismo z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną. Wyjaśnił, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia, a tylko informacje i wyjaśnienia. Wskazał, że zawartej w przedmiotowym piśmie konkluzji o treści: “wniosek nie może być rozpatrzony“, nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego powoduje to konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem brak jest decyzji - przedmiotu zaskarżenia. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał ponadto, że wniosek o stwierdzenie nieważności winien być rozpatrzony w trybie nieważnościowym stosowną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającej je nienazwaną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności rażąco naruszającej prawo, ostatecznej, nienazwanej decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie ostateczna decyzja Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...], wbrew stanowisku i wywodom organu odwoławczego, jest decyzją administracyjną. Wskazał, że ani przepisy K.p.a. ani przepisy prawa materialnego nie znają aktu administracyjnego zwanego "angaż". Zakwestionował w całości zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, podnosząc, że jest ono dowolne, niesłuszne, krzywdzące i rażąco naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie da się określić, czy [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej pismem z dnia [...] września 2015 r. stwierdził odmowę wszczęcia postępowania, czy też odmówił stwierdzenia nieważności lub uchylił się od rozstrzygnięcia. W ocenie organu z tego powodu nie można traktować przedmiotowego pisma jako decyzji wadliwej, ponieważ nie można naprawić wady braku rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Zdaniem organu wobec braku rozstrzygnięcia, pismo z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pismem wyjaśniającym, co wskazuje na bezczynność organu w przedmiocie złożonego wniosku. Brak decyzji administracyjnej skutkował natomiast stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na postawie art. 134 K.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzję administracyjną. Należy zatem zbadać, czy pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. stanowi decyzję administracyjną pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji, tj.: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Stwierdził, że pismo z dnia [...] września 2015 r. zostało wydane i podpisane przez właściwy organ i doręczone wnioskodawcy, zatem spełnione zostały trzy elementy minimum niezbędnego dla uznania decyzji administracyjnej. Sąd podniósł, że z konkluzji pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wynika, że wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] tak ze względów merytorycznych jak i formalnych nie może być rozpatrzony. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie stwierdzenie nie jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy, bowiem nie wynika z niego jasno i precyzyjnie w jaki sposób wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. został rozpatrzony i na jakiej podstawie prawnej. Rozstrzygnięcie (sentencja decyzji) powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Stanowi ono wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, w tym sensie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Takiego warunku nie spełnia pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r., bowiem w jego treści brak jest rozstrzygnięcia przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej prawidłowo uznał, że pismo to nie jest decyzją administracyjną a jedynie informacją w sprawie, a co za tym idzie zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania J. R. od pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. J. R. reprezentowany przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika adwokata B. F. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mający wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a.") w związku z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik postępowania to znaczy potraktowanie, że pismo z dnia [...] września 2015 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skierowane do skarżącego nie jest decyzją administracyjną, wskutek uznania, że stwierdzenie "wniosek nie może być rozpatrzony" nie jest rozstrzygnięciem, które w sposób jasny i precyzyjny wskazuje na wolę organu podczas, gdy prawidłowa interpretacja pozwala wysnuć wniosek, że organ uchylił się od rozstrzygnięcia postępowania, co z kolei stanowi zakończenie możliwości odwołania się. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona, bowiem postawiony w niej zarzut okazał się bezpodstawny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie czy też nie. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do J. R. w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w sprawie przyznania uposażenia i dodatków do uposażenia. W piśmie tym wskazano, że "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] tak ze względów merytorycznych, jak i formalnych nie może być rozpatrzony". Zgodnie z art. 158 K.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 1 K.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Ponadto stosownie do treści art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Jak słusznie bowiem wskazał ten Sąd, aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentujący organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane w niniejszej sprawie pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie zawiera rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, którego podstawą są przepisy prawa materialnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną (patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl.). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestionowane przez J. R. pismo z dnia [...]września 2015 r. nie spełnia powyższego warunku. Zawartej w nim konkluzji organu, że "wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji" nr [...] tak ze względów merytorycznych, jak i formalnych nie może być rozpatrzony", nie można bowiem uznać za jednoznaczne i precyzyjne rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego w sprawie wniosku. Jak trafnie podniósł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji może być rozpoznany poprzez: stwierdzenie nieważności decyzji, odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, a także poprzez umorzenie postępowania. Z treści przedmiotowego pisma nie wynika natomiast, aby organ załatwił wniosek w jeden z wyżej wskazanych sposobów. W jego treści wskazano jedynie, że organ nie może rozpoznać wniosku J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji. Formalnie jednak wniosek powyższy nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie wynika bowiem z niego aby organ odmówił wszczęcia postępowania czy rozpoznał wniosek merytorycznie. Brak jest w nim także wskazania jakichkolwiek przepisów, czy to prawa materialnego czy procesowego, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócić ponadto należy uwagę, że sam skarżący zarówno formułując zarzut skargi kasacyjnej jak i uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że "organ uchylił się od rozstrzygnięcia postępowania". Zdaje się on zatem zauważać, że w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie, a zawarta w nim powołana wyżej, "konkluzja" jest jedynie informacją dotyczącą złożonego wniosku. Mając powyższe na uwadze, ponownie należy podkreślić, że pismo Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nie zawiera wszystkich konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej wymienionej w art. 107 K.p.a., lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.