III FSK 3596/21

TEZY Merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy jednego podmiotu eliminuje możliwość skutecznego zaskarżenia tego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 2693/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na rzecz Rady Miejskiej w T. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 września 2020 r., III SA/Wa 2693/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W., stwierdził w zaskarżonej części nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z 18 czerwca 2019 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny. Rada Miejska w T. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy T. oraz ustaliła wysokość stawki opłaty. Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3b, ust. 3c, ust. 4, art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.). Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W., pismem z 28 października 2019 r. złożył skargę na przedmiotową uchwałę zaskarżając ją w części, tj. co do § 4 oraz § 7, w zakresie w jakim znajduje on zastosowanie do § 4 uchwały. W uzasadnieniu Związek wskazał, że z zaskarżonej uchwały wynikają obowiązki wnoszenia ryczałtowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2019 r. w wysokości nie mającej odpowiedniego oparcia w przepisach u.u.c.p.g. obciążające Rodzinne Ogrody Działkowe położone na terenie Gminy T., które są jednostkami organizacyjnymi stowarzyszenia ogrodowego - Polskiego Związku Działkowców (ROD B. w P., ROD B. w B.), co oznacza, że narusza ona interes prawny Polskiego Związku Działkowców. W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie i winna zostać w całości oddalona. W tym zakresie podniósł, iż zaskarżona uchwała została przekazana do Wojewody Mazowieckiego i do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. jako organów nadzoru, po jej podjęciu przez Radę Miejską i żaden z uprawnionych organów nadzoru nie zakwestionował uchwały nr [...], została ona również opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod poz. 7862. Uchylając zaskarżoną uchwałę sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wykazał, iż naruszony został jego interes prawny - konieczność ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2019 r. (w sprzeczności ze wskazanymi przepisami) obciążająca Rodzinne Ogrody Działkowe położone na terenie Gminy T., które są jednostkami organizacyjnymi stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców (ROD B. w P., ROD B. w B.). Załączone karty rejestracyjne ww. ROD wraz z kopiami decyzji adresowanymi do zarządów ww. ROD, zawiadomień jednoznacznie wskazują, że zaskarżona uchwała jest podstawą rozstrzygnięć wobec skarżącego (jego jednostek organizacyjnych) w przedmiocie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j i nast. u.u.c.p.g.), co przesądza o tym, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Na mocy zaskarżonej uchwały od 1 sierpnia 2019 r. ryczałtowa stawka opłaty wzrosła ze 182,00 zł do 255,00 zł za rok – jeżeli odpady zbierane i odbierane były w sposób selektywny oraz ze 322,00 zł do 455,00 zł za rok - jeżeli odpady zbierane i odbierane były w sposób nieselektywny. W dokonaniu powyższej podwyżki ww. opłaty za 2019 r. w trakcie roku (od 1 sierpnia 2019 r.) w sytuacji, gdy termin płatności opłaty za 2019 r. upływał 15 kwietnia 2019 r. skarżący upatruje naruszenie art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. oraz art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji podzielił tę ocenę skarżącego. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje stanowisko, że "ustalenie ryczałtowej stawki opłaty za wywóz śmieci z nieruchomości letniskowych, wykorzystywanych sezonowo, dopuszczalne jest w trakcie roku kalendarzowego, którego opłata dotyczy" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 kwietnia 2020 r. I SA/Ol 213/20), jednakże w ocenie sądu pierwszej instancji stanowisko to jest prawidłowe tylko w określonych przypadkach, który to przypadek nie występuje w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie oparł swoje stanowisko na wyroku NSA z 28 lipca 2016 r., II FSK 958/16 i wywiódł, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie, w której przedmiotem oceny była zgodność z prawem uchwały podjętej w następstwie nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., uchwały podjętej w pierwszym kwartale 2015 r. (niecałe dwa miesiące po wejściu w życie nowelizacji) i uwzględniającej znowelizowane przepisy, która miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, określającej wysokość stawki opłat za 2015 r. w sytuacji, gdy opłata płatna była do dnia 5 listopada 2015 r. (a więc w terminie znacznie wcześniejszym od terminu płatności). W takich, specyficznych okolicznościach (nowelizacja ustawy, niezwłoczne podjęcie uchwały w I kwartale 2015 r., określenie wysokości stawek gdzie termin płatności przypadał na listopad 2015 r.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż fakt, że uchwała dotyczy w części okresu przed podjęciem uchwały, nie oznacza jeszcze jej retroaktywnego działania. Podkreślił przy tym charakter opłaty (to, że dotyczy nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo) oraz fakt, że była płatna pod koniec roku. W ocenie sądu pierwszej instancji ze wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika dopuszczalność ustalania stawki w trakcie roku podatkowego niezależnie od okoliczności (Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając konkretną uchwałę podjętą w konkretnych okolicznościach uznał, że była ona zgodna z prawem i nie doszło do naruszenia zasady retroaktywności). W ocenie WSA w Warszawie zaskarżona uchwała narusza prawo, tj. art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. oraz art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na to, że roczna ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo (art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g.) sąd pierwszej instancji stwierdził, że podwyższenie opłat z dniem 1 sierpnia 2019 r. na ten rok, jako dokonane w trakcie sezonu (jeśli nie końcówce sezonu to niewątpliwie w środku sezonu), stanowi naruszenie wskazanego przepisu (w zw. z art. 2 Konstytucji RP). W związku z tym, iż ustawodawca nie wskazuje w jakim okresie w trakcie roku następuje wykorzystywanie w szczególności Rodzinnych Ogródków Działkowych (czy też innych nieruchomości letniskowych wykorzystywanych letniskowo). Ze względu na przewidziany w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176) zakaz likwidacji ROD w okresie od 1 kwietnia do 31 października (co ma na celu ochronę okresu wegetacji roślin - patrz Jakowlew Aleksander. Art. 20. W: Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014.) sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie okres wykorzystywania ROD (innych nieruchomości letniskowych) zawiera się we wskazanym okresie (niekoniecznie pokrywając się z nim), gdy co do zasady zakazana jest likwidacja ROD. WSA w Warszawie wskazał, iż lato astronomiczne przypada na okres pomiędzy 21 czerwca, a 23 września. W efekcie uznał, że okres wykorzystywania domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przypada na II kwartał (ew. koniec II) - III kwartał danego roku. W tym kontekście zatem, podwyższenie stawki nominalnej rocznej opłaty (za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok, od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), dotyczącej w praktyce jednak okresu, który przypada na II (ew. koniec II kwartału) - III kwartał danego roku, w połowie III kwartału (od 1 sierpnia danego roku), jako odnoszące się w części do okresu wykorzystywania danej nieruchomości, który minął, należało uznać za naruszenie art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Rozpoczynając (umożliwiając komuś) wykorzystywanie nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w danym roku ("rozpoczynając sezon") właściciel tej nieruchomości, działkowiec itd. ma prawo wiedzieć jakie koszty będzie ponosić (i oczekiwać, że wstecznie koszty te nie zostaną jemu zmodyfikowane). W niniejszej sprawie wskazane naruszenie sąd pierwszej instancji uznał za ewidentne, podzielając tym stanowisko skarżącego, ponieważ przedmiotowa opłata za 2019 r. płatna była z góry, w terminie do 15 kwietnia 2019 r. Zobowiązany z tytułu wskazanej opłaty działając w zaufaniu do stanowionego prawa (w tym przypadku ww. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z 14 grudnia 2017 r.), miał prawo oczekiwać w demokratycznym państwie prawa, że wysokość opłaty nie ulegnie (wstecznie) zmianie od 1 sierpnia 2019 r. (co nastąpiło wskutek zaskarżonej uchwały). W świetle powyższego WSA w Warszawie uznał, że Rada Miejska w T. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP co stanowi istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i obliguje sąd do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 6j ust. 3b u.u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 4 uchwały w zw. z art. 2 Konstytucji RP, jako niespełniającej wymogów wynikających z tego przepisu. Dodatkowo organ podniósł, iż w sprawie zachodzić może nieważność postępowania - art. 183 § 2 pkt. 3 p.p.s.a., albowiem w sprawie nieważności § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu w związku ze skargą wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w G. i wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 414/20 (prawomocnym), stwierdził nieważność § 7, natomiast w zakresie § 4 skargę oddalił. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna albowiem na etapie postępowania kasacyjnego zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przesłanka nieważności określona w cytowanym przepisie dotyczy powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem albo w sprawie później wniesionej występuje tożsamość rozstrzygnięcia. Są to dwie równorzędne przesłanki nieważności, z których pierwsza eksponuje fakt późniejszego wniesienia sprawy do sądu administracyjnego w tożsamej sprawie, druga nieważność odnosi do sprawy tożsamej, już osądzonej prawomocnym wyrokiem. Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, a postępowanie zakończyło się prawomocnym orzeczeniem wywierającym ten skutek, że sprawa stała się osądzoną. W konsekwencji nie może być przedmiotem ponownego (dalszego) postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieważność postępowania, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, może zachodzić na każdym etapie tego postępowania, np. w toku postępowania kasacyjnego, mimo, że w dacie wyrokowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji jeszcze nie zaszła. Nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru materialnoprawnego i nie musi odnosić się do orzeczenia sądu administracyjnego w dacie jego wydania. Innymi słowy, jeżeli na etapie postępowania kasacyjnego zaistniała przesłanka nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny powinien tę okoliczność uwzględnić przy wyrokowaniu, tzn. uchylić wyrok sądu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jako podstawę, nieważność postępowania, określoną enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie niniejszej z treści skargi kasacyjnej wynika, że w tożsamej sprawie (ze skargi na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...]), orzekał prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2020 r., VIII SA/Wa 414/20. Tożsamość sprawy dotyczyła § 4 i § 7 przedmiotowej uchwały. Wyrok ten odmiennie niż wyrok w sprawie niniejszej oddalał w części skargę (Prokuratora Rejonowego w G.) jako niezasadną. Zauważyć nadto należy, że w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia była tylko część przedmiotowej uchwały, ograniczona tylko do dwóch jej paragrafów. Jest to oczywiście dopuszczalne albowiem w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, zakres sprawy przed sądem administracyjnym, określa wnoszący skargę. Wiąże się to z faktem, że możliwym jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części. Decyzja wnoszącego skargę na część aktu prawa miejscowego, wyznacza w takim przypadku podstawę zaskarżenia takiego aktu. W sprawie prawomocnie osądzonej natomiast przedmiotem skargi była cała uchwała, przy czym jej zarzuty były skierowane wyłącznie do tej części uchwały, która jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej Co prawda w sprawie tej nie ma tożsamości podmiotowej, to jednak dla przyjęcia tożsamości sprawy ("tej samej sprawy") wystarczająca jest tożsamość przedmiotowa. Skarga na uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej wnoszona jest na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego przepisu , art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższa regulacja odpowiada zasadzie res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy), ograniczając tym samym dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy już wcześniej sąd merytorycznie badał tę sprawę i oddalił skargę. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i wówczas nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania) (zob. wyroki NSA z: 8 maja 2014 r., II OSK 786/13 i 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 22 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 383/17 i Poznaniu z 12 lipca 2018 r., II SA/Po 314/18). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że art. 101 ust. 2 u.s.g. wprowadza szczególne rozwiązanie w zakresie powagi rzeczy osądzonej. W odróżnieniu od regulacji ogólnej – (p.p.s.a.) - granice res iudicata wyznacza tylko w oparciu o element przedmiotowy, czyli przyjmuje tożsamość sprawy rozumianą jako rozstrzyganie o legalności tej samej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że merytoryczne rozpatrzenie przez sąd administracyjny skargi na dany akt prawotwórczy jednego podmiotu eliminuje możliwość skutecznego zaskarżenia tego samego aktu przez inny podmiot na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (Faruga, Powaga rzeczy osądzonej na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, CASUS 2011, 4, str. 16-21, J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, z. 10, str. 43-53). Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji zweryfikuje informacje zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące prawomocności wyroku z 16 września 2020 r., VIII SA/Wa 414/20 i ustali, czy w dacie rozpoznania sprawy po jej uchyleniu zaistnieją podstawy do stwierdzenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Przypomnieć należy, że w każdej sprawie wniesionej do sądu administracyjnego merytoryczne rozpoznanie skargi musi zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności środka zaskarżenia. Przyczyną, dla której sąd administracyjny powinien odrzucić skargę jako niedopuszczalną jest min. stwierdzenie, że sprawa jest już prawomocnie osądzona (res iudicata). Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 186 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Tomasz Zborzyński sędzia del. WSA Paweł Dąbek