IV SA/Po 718/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. ( dalej : " PPIS", "organ I instancji" ) m. in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz.512 ze zm. dalej: "rozporządzenie") nałożył na K. S. dalej; "skarżąca" administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]złotych za naruszenie w dniu [...] marca 2021 r. zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty przygotowania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom okonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu , spożywanych na miejscu ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]). Jak ustalił organ pierwszej instancji [...] marca 2021 r. o godz. [...] funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji we W. – przeprowadzili czynności interwencyjne w lokalu pod nazwą " Ministerstwo Śledzia i Wódki" we W. przy ul. [...] ( dalej : "lokal" ), należącym do skarżącej. Funkcjonariusze stwierdzili, że lokal był udostępniony klientom, przebywał w nim pracownik i [...] klientów. Osoby zachowywały bezpieczne odległości od siebie, a także posiadały maseczki ochronne, zasłaniające usta i nos. Na dowód tego sporządzona została notatka służbowa, która została doręczona PPIS [...] marca 2021r. W ramach prowadzonego postępowania PPIS przeprowadził dowód z zeznań świadków – funkcjonariuszy Policji biorących udział w kontroli lokalu. Zeznania świadków potwierdziły, że lokal był otwarty i prowadził działalność w dniu kontroli. PPIS stwierdził, że nie znalazł podstaw do kwestionowania zeznań świadków osób, czy też podważenia wiarygodności zgromadzonych dokumentów, ani też nikt z przesłuchiwanych nie miał interesu, w przedstawieniu nierzeczywistego stanu rzeczy. Nadto, wszystkie zeznania jak i dokumenty budują spójny obraz stanu jaki zaobserwowali uczestnicy tego wydarzenia i jaki ustalił PPIS. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, że lokal, należący do skarżącej funkcjonował w zakresie przygotowania i podawania posiłków i napojów, siedzącym przy stołach, spożywanych na miejscu. Według organu, okoliczność, że napoje i posiłki nie były wydawane na wynos, a dla klientów siedzących przy stołach, to działalność była prowadzona w zakazanym zakresie, a cały zebrany materiał pozwolił na uznanie, że zachodzą podstawy do nałożenia kary administracyjnej. Skarżąca otwierając lokal w czasie pandemii i zakazie wynikającym z przepisów rozporządzenia stwarza wysokie ryzyko niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego. Wirus COVID-19 rozprzestrzenia się droga kropelkową, stosunkowo łatwo. Wystarcza odległość mniejsza niż 1,5 metra między ludźmi, by zaistniało realne ryzyko przeniesienia zakażenia. Taka okoliczność w ocenie organu miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ w lokalu przebywało ok. [...] osób. W ocenie PPIS, taka kara jest adekwatna do wagi naruszenia. Z uwagi na fakt, że kara ta jest najniższa z możliwych do wymierzenia, PPIS nie dokonał ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. W odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zarzucając decyzji: rażące naruszenie prawa strony do wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego ( art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 Kpa ) – polegające na nieinformowaniu Odwołującej o przeprowadzanych w sprawie czynnościach w szczególności z zeznań świadków – co uniemożliwiło Odwołującej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu; skoro zeznania tych świadków oraz pochodząca od nich notatka okazały się kluczowymi ( ( jedynym źródłem ustalenia okoliczności istotnych dla postępowania) – to naruszenie to winno być kwalifikowane w kategorii naruszenia rażącego mającego oczywisty wpływ na wynik postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ( dalej "WPWIS" ) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 ( Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej: "Kpa" ) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zauważył, że PPIS wbrew zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej (art.7 Kpa) i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa), uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 79 i 81 Kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym wszystkim przepisom, szczególnie jeżeli czynności zostały dokonane bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, uznać należy w ocenie organu jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie danej sprawy. WPWIS ponadto wskazał, że z akt sprawy nie wynika, dlaczego postępowanie prowadzone jest wobec skarżącej, a nie M. S., który w notatce służbowej wymieniony był jako właściciel lokalu. Natomiast, co do naruszenia przez PPIS przepisów Konstytucji organ odwoławczy wskazał, że badanie zgodności aktów podustawowych z Konstytucją RP leży w gestii sądów powszechnych i administracyjnych. Organ odwoławczy, odnosząc się do umorzenia postępowania stwierdził, że nie stało się one bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa, bowiem zarówno w dniu kontroli jak i wydawania decyzji przepisy dotyczące zakazu prowadzenia przedmiotowej decyzji nadal obowiązują. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał, że PPIS 1. umożliwi stronie czynny udział w przesłuchaniu świadków zgodnie z art. 79 Kpa. 2. Podczas przesłuchania w postępowaniu wszyscy świadkowie zostaną pouczeni o odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 83 § 3 Kpa. 3. Wyjaśni kwestię dotyczącą podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i ustali na podstawie CEIDG wobec kogo ma być prowadzone postępowanie. 4. W razie konieczności dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, które związane będą z analizą zebranego materiału, organ dopuści i przeprowadzi dodatkowe dowody i na ich podstawie dokona ustaleń. 5. Po zrealizowaniu przedstawionych wyżej zaleceń organ wyda decyzję, która będzie zawierała rozstrzygnięcie zgodne z art. 107 § 3 Kpa tj. wskaże na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać pełną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym wymierzając stronie karę w wysokości [...] zł. Od decyzji W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2021 r. sprzeciw, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania i umorzenia postępowania administracyjnego w całości. W sprzeciwie skarżąca powołała się na wyroki sadów administracyjnych, wskazujących na niekonstytucyjność przyjętych przez Radę Ministrów rozwiązań, zastosowanych w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Sprzeciw w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20). Ocena sądu ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1267/20). Sąd w ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inicjuje on postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje z uwzględnieniem określonej podstawy materialnoprawnej. Tylko brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Istota sporu w postępowaniu administracyjnym dotyczyła zasadności wymierzenia zainteresowanej kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty przygotowania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napoj ow ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia czynności przez organ pierwszej instancji, szczególnie, że czynności te zostały dokonane bez udziału strony, a kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy trafnie podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie, bowiem zeznania powołanych przez organ świadków o raz pochodząca od składających te zeznania świadków notatka, stanowiły właściwe jedyne źródło ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym wskazać należy, że postępowanie dowodowe musi zostać ponownie przeprowadzone w całości. W tych okolicznościach, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także prawidłowo wskazał organ, że uchybienie wymaganiom określonym w art. 79 i 81 Kpa w okolicznościach tej sprawy, gdy są to jedyne dowody w sprawie, a strona je kwestionuje uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na jej wynik. Podkreślić należy, że tak szeroki zakres postępowania wyjaśniającego (właściwie w całości) nie mógł zostać przeprowadzony z zastosowaniem art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W kwestii zarzutu braku podstaw prawnych do wymierzania przez organy administracji kary pieniężnej, z uwagi na naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty przygotowania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, pożywanych na miejscu ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów ( ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), Sąd podkreśla, że znane są mu, powołane przez skarżącą w sprzeciwie od decyzji WPWIS wyroki. Ponownie jednak wyjaśnia, że na tym etapie postępowania, wywołanym wniesieniem sprzeciwu na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., poza zakresem badania Sądu, leży ustalanie konstytucyjności przyjętego w rozporządzeniu rozwiązania prawnego. Mając na uwadze powyższe i nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.