III OSK 4171/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1058/20 w sprawie ze skargi G.O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1058/20, oddalił skargę G.O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 859/19, wydanym w sprawie skarżącej, przesądził, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948). Organ zastosował jedno z przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. - art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że skoro organ prawidłowo zastosował jedno z trzech przewidzianych w przepisach omawianej ustawy rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. nie złożył skarżącej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, to w okolicznościach tej sprawy nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pismo to miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało skarżącą o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W opisanej sytuacji faktycznej i prawnej niedopuszczalne było odwołanie skarżącej od decyzji organu z dnia [...] maja 2017 r. Organ trafnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż na objętą zażaleniem decyzję nie służy żaden środek zaskarżenia. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") skargę oddalił. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało skarżącą o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, w sytuacji gdy w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia (jak to miało miejsce w przypadku skarżącej) istnieje prawny obowiązek organu do wydania stosownej decyzji służbowej w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, a zatem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] zobowiązany był do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego ex lege, zaś organ drugiego stopnia (rozpoznający uprzednio odwołania i wnioski skarżącej) winien dostrzec tę kwestię i zobowiązać DIAS do wydania stosownej decyzji. 2. art. 1 w zw. z art. 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a nadto wadliwe uzasadnienie zaskarżanego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., a polegające na całkowitym braku rozpoznania i niedokonaniu oceny prawnej stanowiska skarżącej, w którym wskazywała, że organ zobowiązany był do wydania stosowanej decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego (decyzja o zwolnieniu ze służby), o którą wielokrotnie występowała do organu. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oraz odstąpienie od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w całości w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Szefa KAS z dnia [...] marca 2020 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. A zatem przedmiotem kontroli Sądu mogło być tylko i wyłącznie to postanowienie i w ramach dokonywanej kontroli mógł jedynie ocenić czy zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W myśl bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot (w tej sprawie: postanowienie Szefa KAS w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania). W ramach tego postępowania WSA w Warszawie nie mógł zatem zobowiązać Dyrektora KAS, jak tego życzy sobie skarżąca kasacyjnie, do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego czyli decyzji o zwolnieniu ze służby. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była bowiem bezczynność Dyrektora KAS w tym zakresie. Mając tak doprecyzowaną sytuację uznać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji przedstawił w jakich okolicznościach doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, ocenił czy Szef KAS zasadnie zastosował art. 134 k.p.a. i wyjaśnił swoje rozstrzygnięcie. Jeszcze raz należy podkreślić, że w ramach niniejszego postępowania Sąd mógł jedynie badać czy w sprawie zasadnie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przesłanka określona w art. 134 k.p.a. została spełniona. W sprawie brak było bowiem przedmiotu zaskarżenia – pismo, od którego skarżąca kasacyjnie złożyła odwołanie nie było decyzją administracyjną, co zostało przesądzone postanowieniem NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 859/19. Oznacza to, że złożenie odwołania od takiego pisma było niedopuszczalne. Jako niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez jego błędną wykładnię. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie stosował w sprawie tego przepisu, a zatem nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Podzielił jedynie stanowisko NSA, że w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, istnieje obowiązek organu do wydania, na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podnieść ponadto należy, że kwestia czy pismo Dyrektora KAS z dnia [...] maja 2017 r. jest decyzją administracyjną czy pismem o charakterze informacyjnym została już przesądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 859/19, w którym podniesiono, że: "nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego wyżej wymienionej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pismo to miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało G.O. o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS". Stanowisko to jest dla obecnego składu Sądu wiążące. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.