III OSK 4136/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/19 w sprawie ze skargi N. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję P. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz N. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...], dalej jako "skarżąca", na decyzję Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej jako "PKP" lub "Spółka", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od PKP na rzecz Spółki kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., PKP działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330,) dalej jako "u.d.i.p.", oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.") odmówiła skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej rewitalizacji budynku zabytkowego dworca [...] poprzez jego przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania na funkcje obsługi podróżnych oraz [...], a także przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku stanowiącego pozostałość po historycznej zabudowie w otoczeniu nieistniejącej dawnej komory celnej na funkcje usług i gastronomii oraz budowę przejścia podziemnego łączącego oba budynki, parkingów naziemnych i infrastruktury towarzyszącej wraz z likwidacją kolidujących z inwestycją budynków w zakresie wskazanym w pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącej z [...] marca 2018 r. Odpowiedzi na pozostały zakres pytań żądanych przez wnioskodawczynię, PKP udzieliła odrębnym pismem. Poprzednio wydane przez organ w niniejszej sprawie decyzje z [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r., dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1-3, 5-8 i 10-14 wniosku z [...] marca 2018 r., również zostały uchylone przez WSA prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 990/18. W zakresie wniosków wskazanych w pkt 1, 2 i 3 Spółka wskazała, że treść protokołów z posiedzeń zarządu jest związana z wykonywaniem zadań publicznych, jednakże należy ona również do sfery interesów gospodarczych PKP, ponieważ zawarte tam są informacje stanowiące o konkurencyjności Spółki na rynku. Powyższe dotyczy również niejednoznacznie określonych uchwał i decyzji zarządu, o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku. Ww. protokoły mogą zawierać uchwały, w których znajdują się kluczowe dla Spółki informacje, dotyczące jej wewnętrznej struktury, jak również procesu podejmowania decyzji przez poszczególne jednostki organizacyjne, a zatem dotyczą jej indywidualnego interesu jako przedsiębiorcy. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty i pisma zawierają w szczególności informacje dotyczące planowanego sposobu działania, w tym z zakresu określenia komórek organizacyjnych PKP odpowiedzialnych za dane kwestie, określają projektowane zgody na podjęcie określonych czynności i działań. Zatem wnioskowane w pkt 1, 2 i 3 informacje Spółka uznała za informację podlegającą ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na zawartą w tych dokumentach tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.), dalej jako "u.z.n.k.". Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z [...] maja 2019 r., wniosła do WSA skargę na decyzję PKP - zaskarżając w całości decyzję organu z [...] kwietnia 2019 r. dotyczącą pkt 1, 2 i 3 wniosku. Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wskazała, że skierowane do niej pismo z [...] kwietnia 2019 r., w którym organ odniósł się do pkt 1-3, 4, 9, 5-8, 10-13 i 14 wniosku skarżącej, dotyczy tej samej sprawy i stanowi rozszerzenie stanowiska organu opisanego w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, skarżąca wskazała, że jest zainteresowana uzyskaniem wszystkich dokumentów wymienionych we wniosku z [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosi o zobowiązanie organu do ich udostępnienia. W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że organ wydając decyzję z [...] kwietnia 2019 r., nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt lI SA/Wa 990/18, czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Zdaniem WSA organ powtórzył swoją dotychczasową argumentację zawartą w poprzednich, uchylonych decyzjach, przy czym nie wykazał w żaden sposób, że informacje będące przedmiotem wniosku mają charakter obiektywnie informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności, a więc okoliczności uzasadniającej ograniczenie dostępu uprawnionego podmiotu do informacji publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka PKP, zaskarżając go w całości. W skardze tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy i objęcie przedmiotem postępowania i kontroli Sądu oprócz zaskarżonej decyzji również pisma organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowiącego częściową odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i będącego czynnością materialno-techniczną organu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji, 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym wyroku WSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 990/18 i ustalenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ powtórzył jedynie swoją dotychczasową argumentację zawartą w poprzednich, uchylonych już decyzjach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji, 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że Organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych od Spółki informacji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji, 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 §3 i z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na ustaleniu, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnego wyjaśnienia dlaczego i w jakim zakresie dla Organu żądane informacje stanowią wartość gospodarczą oraz czy ujawnienie żądanych informacji wywołałoby szkodę Organowi i w jakim zakresie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu PKP podniosła, że pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. było czynnością materialno-techniczną, a u.d.i.p. nie przewiduje środka odwoławczego od tak udzielonej informacji. Zatem pismo informacyjne, o którym mowa powyżej mogłoby być przedmiotem zaskarżenia, prowadzonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na bezczynność organu. Z uwagi na powyższe, w ocenie PKP w niniejszej sprawie doszło do nieuprawnionego rozszerzenia granic orzekania poprzez nieuprawnione połączenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych spraw. PKP wskazała także na wadliwość wyroku WSA przejawiającą się w sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania. W jej ocenie wskazania te nie są wystarczająco precyzyjne, mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, a w przypadku pozostania zaskarżonego wyroku w obrocie prawnym i ponownym skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, mogą narazić Organ na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo w ocenie Spółki zawarte w u.d.i.p. odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania, zatem nie jest zasadny postawiony Spółce zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Spółka nie zgadza się również z ustaleniem WSA jakoby w toku prowadzonych czynności nie dokonała wszechstronnego rozważenia charakteru każdej z żądanych informacji. Zdaniem PKP zaprezentowane przez nią stanowisko w przedmiocie wniosku i uzasadnienie wydanej decyzji jest wystarczające, a podana przez Spółkę argumentacja jest rzeczywista i poddaje się obiektywnej ocenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Nie można uznać, że Sąd I instancji poddał kontroli również pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika jedynie to, że zauważył okoliczność wydania tego pisma przez organ. Nie wypowiadał się natomiast w kwestii oceny legalności owego pisma. Na stronie 6 uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tym samym zarzut rozstrzygnięcia poza granicami sprawy jest nieuzasadniony. Chybiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organ nie w pełni wykonał zalecenia zawarte w poprzednim wyroku, bowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie oceny prawnej i faktycznej w zasadzie jest powieleniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 990/18, w którym wskazano, że kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia jest ogólnikowa i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z zarzutem drugim korespondują zarzuty 3 i 4 skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. oraz u.d.i.p. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu powołanego prawomocnego wyroku WSA wskazał, że kwestionowana decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie w związku z powołaniem w jej podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdził, że decyzje te nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez PKP, że żądane informacje w całości stanowią informację publiczną, a jeżeli tak, to czy korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Według wyrażonej przez Sąd I instancji oceny uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadały wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji, wobec niezastosowania się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku należało uznać, że zarzuty 3 i 4 skargi kasacyjnej również są chybione. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.