I SA/Gd 963/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE Wnioskodawca A. Z. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wniosek RDZ z dnia 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec - maj 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Decyzją Zakładu znak [...] z dnia 9 września 2020 r. odmówiono ubezpieczonemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Solidarnościowy, za kwiecień 2020 r.. Pismem z dnia 23 września 2020 r. wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją znak [...] z dnia 26 listopada 2020 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 września 2020 r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Solidarnościowy, za kwiecień 2020 r.. W wyniku ponownej analizy sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych, z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż płatnik składek wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie wskazano, iż płatnik składek w stosunku do należności za miesiąc kwiecień 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za miesiąc kwiecień 2020 r. została utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. wskazał, że w dniu 3 lutego 2020 roku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została przesłana jego deklaracja rozliczeniowa za miesiąc styczeń 2020 roku. Składkę za miesiąc styczeń i luty opłacał od podstawy wykazanej w deklaracji za miesiąc styczeń 2020 roku. Jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, w której nie zatrudnia pracowników. Z uwagi na powyższe jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych co miesiąc. W wydanych decyzjach, odmawiających prawa do zwolnienia z opłacania należności składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako powód podaje złożenie deklaracji rozliczeniowych po terminie. Powyższa argumentacja narusza prawo, ponieważ ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 47 ust. 2a zwalnia osoby prowadzące działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie, od obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Zatem nie miał obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. W związku z tym wniósł o uchylenie wydanych decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa i dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem i art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 poz. 374 ze zm.). Wyjaśnić także należy, że do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kpa, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona art. 80 Kpa). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego organ nie dopełnił opisanych wyżej wymagań. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia jod zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 Kpa w postępowaniu wszczętym na i żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 kwietnia 2020 r., dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), Zakład Ubezpieczeń i Społecznych od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ od 4 maja 2020 r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego na żadnym etapie postępowania, w szczególności przed 30 czerwca 2020 r.. W ocenie Sądu, zamieszczenie 17 czerwca 2020 r. na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dostępne j.w.) komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 Kpa). Zważyć należy również, iż z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 Kpa). W ocenie Sądu, również przepis art. 77 § 4 Kpa zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten i stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów , a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVTD-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r.. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r. skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 Kpa i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 Kpa), to w myśl art. 10 § 3 Kpa jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji brak w aktach. Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie wyjaśnia, czy organ zachował w zakończonym postępowaniu powyżej opisane wymogi procesowe. Uzasadnienie decyzji Zakładu Ubezpieczeń i Społecznych sprowadza się do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz konstatacji, iż skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej w terminie. Nie wyjaśniono i nie wykazano, czy wobec niego wywiązano się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji po ponownym przeanalizowaniu sprawy i przeprowadzeniu na tę okoliczność dowodów uzasadni w sposób przewidziany prawem stanowisko co do obowiązku skarżącego dotyczącego składania dokumentów rozliczeniowych. W skardze podniesione zostało, że takiego obowiązku A. Z. nie ma. Twierdzenie przeciwne organu wymaga więc - jeśli będzie przez organ podtrzymane - uzasadnienia tego w decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę, czyli piśmie, którego legalność w postępowaniu przed Sądem nie jest kontrolowana, co wynika z treści art. 3 p.p.s.a.. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa uchylił decyzje wydane w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a Kpa, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. po ewentualnym ustaleniu, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji pominie brak wpływu dokumentów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do 30 czerwca 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy (zmiana: Dz. U. 2020 r. poz. 2255) organ zawiadomi skarżącego uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji to obejmuje zdarzenia, które miały "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 941).