II SAB/Ol 90/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE LG. (dalej: "Skarżący") wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]" (dalej: "Wójt Gminy") w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący podał, że 2 czerwca 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie na adres poczty elektronicznej informacji: "- Ile było scalonych gruntów, a co za tym idzie zamian i łączenia działek? Co było powodem takich operacji, jakich gruntów to dotyczyło (numer działek, powierzchnia)? Na jakich zasadach odbywały się zamiany gruntów np. powierzchnia za powierzchnię, czy rozliczenie wartości w gotówce? - Na które projekty gmina dostała dofinansowanie? W jakiej kwocie, jaki to był procent całej inwestycji, od kogo dostała takie dofinansowanie, w ramach jakiego programu? - Jakie gmina zaciągała zobowiązania, na jakich zasadach (np. co było pokryciem, zabezpieczeniem spłat, na jaki %) na jaką kwotę i co było powodem zaciągnięcia kredytu, pożyczki, na jakim etapie jest spłata? - Które z działań gmina bądź podległe jej jednostki realizowały zadania z pominięciem procedury zamówień publicznych, na jaką kwotę jakim podmiotom była zlecana realizacja konkretnego zadania? - W jakim stopniu jest rozbudowana sieć wodno-kanalizacyjna w gminie, ile było przejęć prywatnej sieci wodno-kanalizacyjnej, za jaką kwotę było zrealizowane każdorazowe przejęcie (proszę o przedstawienie w formie wykazu), ile jeszcze jest do przejęcia tego typu sieci? - Jakim organizacjom pożytku publicznego i wolontariatu na podstawie art. 19a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie czyli z pominięciem procedury konkursu gmina udzieliła dotacji, na jaką kwotę i w jakim okresie? Jakimi przesłankami kierowała się gmina udzielając określoną kwotę konkretnej organizacji? - Z jakimi gminami, miastami, organizacjami Gmina "[...]"nawiązała współpracę partnerską, w jakim celu została nawiązana współpraca, na jakich zasadach jest ta współpraca, jakie z tego są korzyści, ile gmina do tej pory wydała na realizację tego rodzaju współprac. -Ile i jakiej treści było skarg na działalność Wójta "[...]", jak zostały rozwiązane". Skarżący przyznał, że został poinformowany, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie wymaga zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, zaś we wniosku nie wykazano spełnienia tej przesłanki. Zarzucił, że w tych okolicznościach organ nie wydał decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował, że wezwano Skarżącego do wykazania interesu prawnego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. W terminie 14 dni od doręczenia wezwania, nie otrzymano odpowiedzi. Z uwagi na brak adresu Skarżącego, nie wydano decyzji o odmowie udostepnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są natomiast m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jednakże, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji gdy występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o których stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16 oraz z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). W przypadkach więc, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej, konieczny jest adres wnioskodawcy i jego podpis na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez Skarżącego informacje, dotyczące dysponowania majątkiem publicznym (gminy), danych publicznych oraz sposobu załatwiania spraw, stanowią informację publiczną. Zatem, organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Prawidłowo w wezwaniu z 4 czerwca 2021 r. Wójt wyjaśnił, że żądając dostępu do informacji przetworzonej, wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania, w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zakres pytań zawartych we wniosku z 2 czerwca 2021 r. sugeruje, że organ gminy zasadnie uznał, że Skarżący żąda informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnić należy, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można mieć do czynienia z sytuacją, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, 2 października 2014 r., I OSK 140/14). Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, zasadnie organ wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zasadny jest jednakże również zarzut bezczynności, gdyż brak adresu Skarżącego nie usprawiedliwia zaniechania wydania decyzji o odmowie udostepnienia żądanej informacji w sytuacji gdy wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie o wykazanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wójt bezspornie bowiem nie wezwał Skarżącego w trybie art. 64 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez podanie adresu i jego podpisanie. Wójt Gminy pozostaje więc w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z 2 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt. I wyroku, przy czym termin ten jest liczony od daty zwrotu akt organowi. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej, nie zaś celowego zaniechania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Z treści pism Wójta nie wynika, aby zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak było więc podstaw, by zwłoce w rozpoznaniu wniosku Skarżącego przypisać charakter rażący, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono w pkt. III wyroku.