I OSK 2199/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/11 odrzucające skargę w sprawie ze skargi S. T. na Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie niezgodnego z prawem stosowania przepisów uchwał postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. T. w sprawie z jego skargi na Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie niezgodnego z prawem stosowania przepisów uchwał. W uzasadnieniu postanowienia S. T. pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezgodne z ustawą oraz zapisami Konstytucji RP stosowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów wynikających z treści uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008, uchwał poprzedzających tę uchwałę oraz uchylanie się od stosowania zapisów Uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, a także uchwał poprzedzających tę uchwałę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) czerwca 1999 r., nr (...) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) stycznia 1953 r., w konsekwencji czego budynek przy ul. (...) przestał wchodzić w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W skład tego ostatniego zasobu mogą wchodzić jedynie lokale stanowiące własność gminy, bądź pozostające w jej samoistnym posiadaniu. Obecnie toczy się postępowanie mające na celu ustalenie następstwa po dawnych właścicielach nieruchomości. W tym stanie rzeczy stosowanie przepisów uchwały nr z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz uchwał poprzedzających tę uchwałę stanowi naruszenie prawa. Skarżący dodał, że organ dokonywał wykluczenia lokali z budynku przy ul. P. z gminnego zasobu mieszkaniowego przy zastosowaniu treści uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, jednocześnie zaliczając lokale w ww. budynku do uprzednio wskazanego zasobu stosując przepisy uchwały z dnia 2 października 2008 r. Ponadto skarżący zwrócił się do Sądu o dokonanie interpretacji: definicji mieszkaniowego zasobu gminy w świetle zapisów art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a także "o dokonanie oceny prawidłowego wykonywania przepisów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy". W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi z dnia 19 kwietnia 2011 r. jest niezgodne z ustawą oraz zapisami Konstytucji RP stosowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów wynikających z treści uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 października 2008 r. i uchwał poprzedzających tę uchwałę, a także uchylanie się przez ten organ od stosowania zapisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r, nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy oraz uchwał poprzedzających tę uchwałę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga na sposób postępowania organu administracji nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a., bowiem czynności organu, czy też sposób stosowania przez niego prawa, na które - w opinii skarżących - składa się niekonsekwentne zaliczanie lokali przy ul. P. 100 do gminnego zasobu mieszkaniowego nie stanowią ani decyzji, ani postanowienia, nie rozstrzygają także o prawach osoby. Sąd pierwszej instancji zauważył również , że wskazana przez skarżącego podstawa wniesienia skargi, tj. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. jest błędna. W tym trybie mogą zostać zaskarżone akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż wskazane uprzednio. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżący musi kwestionować treść uchwały, a nie jedynie sposób jej stosowania, czy interpretowania. W opinii Sądu pierwszej instancji także przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy zaskarżenia do sądu administracyjnego. Przedmiot skargi przewidzianej w tym przepisie zakreślają takie elementy jak, brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa. Akty te muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. T. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 3 §2 pkt4, 5 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), tj. odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego pomimo tego, iż na podstawie powyższych przepisów skarżącemu przysługuje prawo wniesienia skargi na treść uchwał m. st. Warszawy i podejmowanych na ich podstawie czynności prawnych, faktycznych oraz innych działań Prezydenta m. st. Warszawy i jednostek mu podległych naruszających w ewidentny sposób prawa skarżącego, a polegających na : włączaniu w skład zasobu mieszkaniowego Miasta lokali o nieuregulowanym prawie własności, niekonsekwentnym i wymiennym uznawaniu tych samych lokali mieszkalnych jako wchodzących lub niewchodzących w skład zasobu mieszkaniowego, celowym nie rozpatrywaniu wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu lub o uregulowanie jego tytułu prawnego do lokalu, 2. naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany skargą oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, pomimo tego, że w danej sprawie powinien to uczynić, czyli nie dokonał właściwej oceny naruszeń prawa w niej opisanych, mieszczący się zdaniem skarżącego w katalogu spraw sądowo - administracyjnych, co skutkowało wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi i pozostawieniem skarżącego bez jakiejkolwiek ochrony prawnej. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji twierdząc, że czynności organu - niekonsekwentne zaliczanie lokali przy ul. P. w Warszawie do gminnego zasobu mieszkaniowego nie stanowią ani decyzji ani postanowienia, nie dokonał bowiem sprawdzenia jaki jest faktyczny tryb zaliczania lokali do zasobu mieszkaniowego gminy. Według skarżącego włączanie lokalu dokonywane jest w drodze administracyjno-prawnej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji jest w błędzie twierdząc, że niekonsekwentnemu zaliczaniu lokali w skład zasobu mieszkaniowego nie towarzyszą akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Administracyjno - prawny akt włączenia lokalu w skład zasobu mieszkaniowego rozstrzyga o prawach osoby - w zakresie praw lokatora, określonych w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w uchwałach Nr VIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. oraz Nr XLI/1272/2008 z dnia 2 października 2008 r. Rady miasta stołecznego Warszawy. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny skutków prawnych jakie powstają wobec osoby w wyniku niekonsekwentnego włączania lub wyłączania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Niekonsekwentne zaliczanie lub niezaliczanie lokali do mieszkaniowego zasobu gminy stanowi wprost o niewłaściwym i niezgodnym z prawem wykonywaniem zaskarżonych uchwał i jest działaniem naruszającym prawa poszczególnych lokatorów. Działania administracyjne polegające na zaliczaniu lokali w skład zasobu mieszkaniowego nie mogą być prowadzone w sposób niekonsekwentny, w sposób, w który ten sam lokal raz jest do tego zasobu zaliczany — przy wykonywaniu uchwały Nr XLI/1272/2008 z dnia 2 października 2008 r., a innym razem przy wykonywaniu uchwały Nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. jest z niego wykluczany. Zmiana statusu lokalu, z wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na niewchodzący w skład tego zasobu, powoduję zmianę sposobu wykonywania czynności nakazanych prawem (określonych w ustawie oraz uchwałach Rady gminy) a także sposobu podejmowania tych czynności - np. rozpatrywania lub pozostawiania bez rozpatrzenia wniosków o uregulowanie tytułu prawnego do takiego lokalu, zamianę lub wykup lokalu. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, iż Sąd pierwszej instancji odmawiając swojej kognicji, pozbawił skarżącego możliwości dokonania kontroli sposobu zarządzania przez miasto stołeczne Warszawa mieszkaniowym zasobem gminy, zwłaszcza wynikającego z treści zaskarżonych uchwał trybu włączania i wyłączania z tego zasobu lokali mieszkalnych, którego organ dokonuje według własnego uznania, nie zaś w oparciu o podstawy prawne oraz faktyczny prawny stan nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Warunki formalne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane są enumeratywnie w art. 46 P.p.s.a. oraz w art. 57 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 57 §1 ww. ustawy wskazuje, iż skarga powinna spełniać wymagania stawiane wszystkim pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać dodatkowe elementy, tj.: oznaczenie sądu, do którego jest kierowana, imię i nazwisko strony, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę, podpis strony i załączniki. Ponadto, w skardze należy wskazać zaskarżoną decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenie prawa lub interesu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. S. T. skarży się na "niezgodne z ustawą oraz zapisami Konstytucji RP stosowanie przepisów wynikających z treści Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008, uchwał poprzedzających tę uchwałę oraz uchylanie się od stosowania zapisów Uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, a także uchwał poprzedzających tę uchwałę". Sąd pierwszej instancji odrzucając przedmiotową skargę wskazał, że skarga na sposób postępowania organu administracji nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a., bowiem właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie obejmuje sposobu stosowania czy interpretowania zaskarżonego aktu ale jedynie jego treść. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie treść skargi nie pozwalała na nadanie jej dalszego biegu, gdyż niesprecyzowano w niej jakiego konkretnie aktu lub czynności dotyczy, a Sąd ten nie był władny dokonywać korekty jej treści, bowiem prawidłowe określenie zakresu żądania jest obowiązkiem strony skarżącej. Zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 P.p.s.a. nie wychodząc poza granice skargi jest nieuzasadniony, bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony skarżącej, gdyż to skarżący precyzuje treść skargi. Jak wynika z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to strona skarżąca jest inicjatorem postępowania i od jej woli zależy wskazanie przedmiotu, którego będzie ono dotyczyło. Zatem ani organ, ani sąd nie mogą dokonywać w tym zakresie samodzielnych ustaleń, zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie zapadło wiele decyzji, a okoliczności naprowadzone w skardze nie pozwalają jednoznacznie wskazać co jest jej przedmiotem. We wniesionej skardze skarżący powołał uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008 oraz z dnia 9 lipca 2009 r. nr NR LVIII/1751/2009. Skarżący nie wskazał jednak, iż to treść przedmiotowych uchwał stanowi przedmiot jego skargi, lecz bezprawne w jego opinii stosowanie przepisów wynikających z ich treści. Zarzuty wobec bezprawnego działania władz m. st. Warszawy zawarte w skardze skierowanej do sądu nie mieszczą się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie mogą stanowić skargi w rozumieniu art. 3 P.p.s.a., ani nie mogą być także zakwalifikowane jako dopuszczalny wniosek o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego określony w art. 64 tej ustawy. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w P.p.s.a. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w § 2 art. 3 tej ustawy, w którym jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie mieści się sposób stosowania czy interpretowania aktów prawa miejscowego. W konsekwencji wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną uznać należy za nieuzasadnioną i stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem słusznie odrzucił skargę S. T. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 3 §2 pkt4, 5 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.