II SAB/Lu 95/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że M. dopuściła się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w [...] z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. zobowiązuje M. do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w [...] o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od M. na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE We wniosku z [...] maja 2021 r. nadesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej (z adresu e-mail) K. K., działając w imieniu prezesa Fundacji W. w L. (fundacja), zwrócił się do M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (spółka) o udostępnienie i przesłanie na adres poczty elektronicznej informacji publicznej dotyczącej treści umów zlecenia/o dzieło zawartych z radnymi Miasta L.: Z. J. oraz M. O.. Jednocześnie fundacja zaznaczyła, że w przypadku umów o dzieło jej wniosek obejmuje także udostępnienie powstałego dzieła. W imieniu spółki asystentka zarządu A. Z., z powołaniem się na upoważnienie uzyskane od prezesa zarządu spółki, [...] maja 2021 r. wystosowała odpowiedź na wymieniony adres poczty elektronicznej fundacji. Stwierdziła w niej, że żądane informacje obejmują dane osobowe. W związku z tym ich ujawnienie podlega ograniczeniom zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020.2176 ze zm. - u.d.i.p.) oraz przy uwzględnieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz.U.UE.L.2016.119.1). W dalszej kolejności A. Z. argumentowała w omawianej odpowiedzi, że fundacja nie zwróciła się w istocie o informację o charakterze informacji publicznej. Wniosek dotyczy bowiem konkretnych osób "wskazanych ad personam". Jak wynika z orzecznictwa sądowego, brak jest podstaw prawnych, aby informacje o warunkach zatrudnienia osób wymienionych z imienia i nazwiska traktować jako informacje, o których stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. sprawy sygn.: I OSK 1035/10, II SA/Wa 419/16). Z. J. oraz M. O. nie mają statusu osób pełniących funkcję publiczną w związku z zatrudnieniem w spółce. Wykonują zadania o charakterze usługowym. Nie dysponują żadnym władztwem publicznoprawnym ani decyzyjnością w zakresie kształtowania spraw publicznych. Ponadto na podstawie art. 24h i art. 24i ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 - u.s.g.) są oni zobowiązani do składania jawnych (udostępnianych w BlP) oświadczeń o swoim stanie majątkowym i do ujawniania dochodów osiąganych z tytułu zatrudnienia również w strukturach spółki. W podsumowaniu asystentka zarządu spółki oceniła, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji, gdyż wniosek fundacji nie ma podstaw prawnych. W tej sytuacji fundacja wniosła skargę na bezczynność spółki w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem fundacji, jest ona uprawniona do zweryfikowania, jakie zadania w spółce realizują wymienieni radni Miasta L., czy ich działania wynikają z potrzeb spółki, czy mają odpowiednie doświadczenie, czy ich zatrudnienie nie ma charakteru fikcyjnego, czy nie stanowi korupcji politycznej oraz czy w trakcie sprawowania mandatu nie podejmowali decyzji dotyczących spółki. Fundacja podkreśliła, że prawo do uzyskania informacji jest istotniejsze niż prawo do prywatności, zwłaszcza gdy chodzi o osoby, które wykonują zadania należące do szeroko pojętej sfery publicznej i z zaangażowaniem środków publicznych. Spółka z kolei, odpowiadając na skargę, wniosła o jej oddalenie, a ewentualnie o odrzucenie. W całości podtrzymała dotychczasowe stanowisko i tok argumentacji. Dodatkowo zauważyła, że fundacja nie wyczerpała trybu przedsądowego z art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.), gdyż skargi na bezczynność nie poprzedziła ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga fundacji zasługuje na uwzględnienie. Sposób postępowania spółki realizuje znamiona stanu bezczynności pozostającego w sprzeczności z prawem. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w odniesieniu do skarg, mających za przedmiot bezczynność podmiotu dysponującego informacją publiczną, wymóg uprzedniego złożenia ponaglenia nie znajduje zastosowania. W związku z tym - wbrew stanowisku spółki - brak ponaglenia nie powoduje niedopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej (por. między innymi sprawa sygn. I OSK 2433/18 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przechodząc do istoty sporu fundacji ze spółką, na wstępie wymaga odnotowania, że według Krajowego Rejestru Sądowego 999 udziałów spółki należy do M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (wysokość udziałów wynosi [...] zł przy kapitale zakładowym [...] zł). Z kolei wspólnikiem tej ostatniej spółki jest Gmina L. (posiada całość udziałów). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast w art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2021.275 - u.o.k.k.) ustawodawca przyjął, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o przedsiębiorcy dominującym, rozumie się przez to przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Według zaś art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przejęcie kontroli oznacza wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności: a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę. W świetle powyższego relacja między spółką a Gminą L. polega na tym, że Gmina L. pośrednio może wywierać decydujący wpływ na aktywność, wybory, sposób funkcjonowania spółki. Spółka wykonuje bowiem zadania publiczne i z punktu widzenia przede wszystkim ekonomicznego na bazie środków publicznych. W takim stanie rzeczy faktycznym i prawnym spółka jest podmiotem, od którego - co do zasady - można domagać się udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego należy zatrzymać się na zagadnieniu czy fundacja w swoim wniosku domaga się od spółki udostępnienia informacji, która ma cechy podmiotowe i przedmiotowe właściwe dla informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W tej mierze odpowiedź dotychczas udzielona fundacji jest sprzeczna, a przez to niejednoznaczna. Z jednej strony - nawiązano w niej do ograniczenia prawa do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, a więc tym samym wnioskowana informacja, co do zasady, została potraktowana jako informacja publiczna. Z kolei z drugiej strony - w analizowanej odpowiedzi stwierdzono, że informacja oczekiwana przez fundację dotyczy sfery prywatnej wymienionych radnych, a wobec tego odmówiono jej charakteru informacji publicznej i w konsekwencji zastosowania u.d.i.p. Tak sformułowana odpowiedź w istocie rzeczy nie pozwoliła fundacji odczytać intencji spółki, a ściślej czy spółka w ten sposób odmówiła udzielenia informacji publicznej w trybie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p., czy też jedynie poinformowała o tym, że złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p., bo nie dotyczy informacji publicznej. Dodatkowo analizowanej odpowiedzi udzielonej fundacji nie można traktować jako odpowiednika decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. Według art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2). Natomiast w myśl art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 2). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2). Na gruncie tych unormowań prawnych konsekwentnie przyjmuje się, że odpowiednik decyzji administracyjnej powinien zachowywać standardy ustanowione w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.). Spółka ich nie dochowała w realiach analizowanej sprawy. W odpowiedzi skierowanej do fundacji zabrakło bowiem stanowczego rozstrzygnięcia, pouczenia o prawie do wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania spółki zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, przy czym dla decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego ustawodawca wymaga złożenia kwalifikowanego podpisu elektronicznego (por. szerzej przykładowo sprawy sygn.: II SAB/Po 28/13, I OSK 3194/15). Z punktu widzenia zarzucanej spółce bezczynności pozostaje zatem rozważyć czy wniosek fundacji obejmował informację publiczną i w związku z tym czy w następstwie spółka była zobowiązana do jego rozpatrzenia w myśl zasad ustawionych w u.d.i.p. Zdaniem sądu, trafne jest zapatrywanie fundacji, według którego jej wniosek zawiera żądanie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Analizowany wniosek fundacji skierowany do spółki dotyczył treści umów zlecenia/o dzieło zawartych z wymienionymi radnymi Miasta L.. W przypadku umów o dzieło fundacja domagała się udostępnienia powstałego dzieła. Tego rodzaju informacja nosi znamiona podmiotowe i przedmiotowe informacji publicznej. Od strony podmiotowej fundacja chce poznać relacje wymienionych radnych Miasta L. ze spółką, na którą Gmina L. pośrednio może wywierać decydujący wpływ, której aktywność wpisuje się w realizację ustawowych zadań Gminy L. i ekonomicznie bazuje na majątku Gminy L.. Sytuację prawną radnego, jego obowiązki i uprawnienia, normuje u.s.g. Według rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, radny na podstawie przyznanego mu mandatu uczestniczy w realizacji zadań publicznych powierzonych radzie gminy jako organowi gminy (por. art. 11a, art. 14 i nast. u.s.g.). Zatem w obowiązującym porządku prawnym radny bierze udział w podejmowaniu władczych działań bezpośrednio wpływających na sytuację prawną wspólnoty mieszkańców, lokalnej społeczności. W związku z tym radni wymienieni przez fundację niewątpliwie pełnią funkcję publiczną. Z kolei z perspektywy strony przedmiotowej wniosek fundacji ma na celu uzyskanie wiedzy o działaniach radnych, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio sfery władczej, to jednak mogą wskazywać na powiązanie ze sprawowaniem funkcji publicznej. Przedmiot informacji oczekiwanej przez fundację wprost zmierza nie tyle do ustalenia źródeł dodatkowych dochodów wymienionych radnych, co przede wszystkim do zweryfikowania czy czynności podejmowane przez nich w spółce powiązanej z Gminą L. nie kolidują ze statusem radnego Miasta L.. Trzeba podkreślić, że przy odczytywaniu i posługiwaniu się w obrocie prawnym pojęciem informacji publicznej kluczowe znaczenie ma wykładnia prokonstytucyjna. Tymczasem jawność funkcjonowania organów władzy publicznej, a więc i osób wchodzących w skład tych organów stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego (por. szerzej Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, J. Taczkowska-Olszewska, C.H.Beck 2014, s. 128-190 wraz z powołaną tam literaturą przedmiotu i orzecznictwem sądowym). Na zakończenie dla ścisłości trzeba wyraźnie zaznaczyć, że powyższe rozważania zmierzają jedynie do wykazania, że spółka miała obowiązek potraktować wniosek fundacji jako dotyczący udostępnienia informacji publicznej i rozpatrzeć ten wniosek przy zastosowaniu reguł ustanowionych w u.d.i.p. Postępując odmiennie, spółka pozostawała w stanie bezczynności. Natomiast uwzględnienie skargi fundacji na bezczynność spółki w niniejszym postępowaniu sądowym w żaden sposób nie przesądza (ani pozytywnie, ani negatywnie) sposobu załatwienia przez spółkę wniosku fundacji w przyszłości. Z tych powodów sąd stwierdził bezczynność spółki i w następstwie zobowiązał ją do rozpatrzenia wniosku fundacji o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku stosownie do art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 P.p.s.a. Natomiast, mając w polu widzenia art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd ocenił, że bezczynność spółki nie naruszyła prawa w sposób rażący. Stan bezczynności wynikał z błędu spółki co do prawa zarówno na płaszczyźnie proceduralnej, jak i materialnoprawnej. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (100 zł).