II GSK 1398/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. i H. R. S. w K. Spółki z o.o. z siedzibą w D. (obecnie w likwidacji) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1343/10 w sprawie ze skargi P. P. i H. R. S. Spółki z o.o. w K. z siedzibą w D. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1343/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. i H. R. S. w K. Spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości D. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej również "ARiMR") z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] listopada 2009 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej spółki o dofinansowanie w ramach Środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", osi priorytetowej 2 "Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury". Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. spółka została wezwana do usunięcia 8 rodzajów braków formalnych wniosku (m.in. przedłożenia decyzji-pozwoleń wodnoprawnych ze stwierdzeniem ich prawomocności). W dniu 29 grudnia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku. W związku z tym ARiMR pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wskazanych w poprzednim piśmie. Ponowne wezwanie zostało spółce doręczone w dniu 11 stycznia 2010 r., a zatem termin do uzupełnienia braków wniosku upływał 25 stycznia 2010 r. Skarżąca uzupełniła wszystkie braki formalne w dniu 27 stycznia 2010 r., to jest w dacie nadania w placówce pocztowej przesyłki zawierającej dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w terminie ARiMR w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. odmówiła przyznania wnioskodawcy dofinansowania. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o wspieraniu rozwoju sektora rybackiego") oraz § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 (Dz. U. Nr 147, poz. 1193, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r."). Skarżąca spółka wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wspomnianym rozstrzygnięciem, jednakże pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ARiMR poinformowała stronę o nieuwzględnieniu tegoż wezwania. Sąd pierwszej instancji uznał, że ARiMR przeprowadziła postępowanie w sposób zgodny z przepisami prawa regulującymi zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach środka "Działania wodno-środowiskowe". Organ w zgodzie z zasadą praworządności podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro złożony przez skarżącą spółkę wniosek o dofinansowanie zawierał braki, to organ administracji zgodnie z prawem (§ 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r.) dwukrotnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia tychże braków – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Sąd nie stwierdził, aby wezwania do uzupełnienia braków były nieuzasadnione w którymkolwiek z punktów określających rodzaj braków. W szczególności za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut kwestionujący obowiązek przedłożenia decyzji - pozwoleń wodnoprawnych ze stwierdzeniem, że są one ostateczne. Żądanie takie było uzasadnione, bowiem strona winna wykazać, że decyzje, na które się powołuje nie zostały zmienione w wyniku wniesienia odwołania, czyli w normalnym toku instancji. Skoro dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych zostały złożone w dniu 27 stycznia 2010 r., czyli po terminie, to Agencja zgodnie z § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. nie przyznała wnioskodawcy pomocy. Sąd stwierdził ponadto, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż wnioskodawca nie dostarczył w terminie również poprawnie wypełnionych stron wniosku oraz w ogóle nie dostarczył przedłużenia umowy dzierżawy na okres realizacji operacji. Ze wskazanych powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga spółki nie zasługiwała na uwzględnienie i wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. P. i H. R. S. w K. Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwana "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie niezbędnych działań koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy powstałego w związku z nowelizacją rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. podjętą w dniu 24 maja 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 89, poz. 584) w celu przesunięcia środków finansowych pomiędzy środkami w ramach osi priorytetowej 2 PO Ryby 2007-2013, jak też zmian polegających na przesunięciu środków finansowych z innych osi priorytetowych w celu pokrycia potrzeb finansowych wnioskodawców, którzy zgłosili wnioski w ramach osi priorytetowej 2 z zakresu środka 2.2 - działanie wodno-środowiskowe dokonaną zgodnie z art. 16 i 49 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., s. 1; dalej zwane "rozporządzeniem nr 1198/2006") w sytuacji, gdy przyjęte przez Sąd ustalenia w zakresie kompletności wniosku w dniu 25 stycznia 2010 r. tj. przed datą nowelizacji rozporządzenia (zaś termin 28 grudnia 2009 r. o dostępności środków nie był z góry terminem określonym) okazały się niekompletne, bowiem pomijały okoliczność istotną w sprawie, to jest niepełne wykorzystanie limitu środków, a nowelizację rozporządzenia podjęto w celu zagwarantowania środków finansowych dla wniosków zakwalifikowanych przez ARiMR; temu celowi służy także uchwała Komitetu Monitorującego Program Operacyjny "Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007-2013 nr 1/2013" z dnia 28 marca 2011 r. o przesunięciu środków finansowych w kwocie 85 mln zł, ze środków 1.3 Inwestycje na statkach rybackich i selektywność objętego osią priorytetową i środki na rzecz dostosowania flory rybackiej na rzecz środków 2.2 w tym 79 mln zł na środek 2.2 w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb oraz 6 mln zł na środek 2.2 w zakresie ochrony zasobów genetycznych ryb, co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, niezawierającego ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów w sprawie, z treści którego nie wynika w sposób jasny dlaczego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko ARiMR, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podstawowego zarzutu skargi. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 14 ust. 2 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju sektora rybackiego w związku z § 51 i § 51a rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. (Dz. U. Nr 147, poz. 1193, ze zm. Z dnia 24 maja 2010 r. – Dz. U. z 2010 r. Nr 89, poz. 584) W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sądowi nie były znane ustalenia poczynione w dniu 7 kwietnia 2010 r. w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wniosek Zarządu Związku Producentów Ryb. Z ustaleń tych – poczynionych z udziałem Sekretarza Stanu K. P. – wynika jednoznacznie, że brak środków finansowych w obszarze osi II – 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" powstał w wyniku błędów i uchybień przy wdrażaniu Programu Unijnego na lata 2007-2013 i dwuletniego opóźnienia we wdrożeniu PO Ryby 2007-2013, a także niewłaściwego zaplanowania i rozdziału środków finansowych na poszczególne osie programu oraz wskutek uchybień związanych z brakiem czytelnych zasad sporządzania i przyjmowania wniosków. W zależności od oddziałów ARiMR wymagania dotyczące kompleksowości wniosku były stawiane niejednakowo. Przed rozpoczęciem procedury pomocowej nie dokonano podziału kwot na województwa, zaś wnioski były rozpatrywane według subiektywnego i nieuzasadnionego uznania pracowników niektórych oddziałów terenowych ARiMR. Ponadto w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa oznajmił, że przyjęte założenia finansowe okazały się niedoszacowane i dlatego podjęto prace zmierzające do przesunięcia środków finansowych pomiędzy środkami w ramach osi priorytetowej środka 2.2. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowisko ARiMR w niniejszej sprawie było przedwczesne wobec podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi próby poprawienia swych błędów przy ustalaniu zasad rozdziału środków finansowych i przy ostatecznym opracowaniu nieistniejących obecnie zasad sporządzania i przyjmowania wniosków o wypłatę pomocy finansowej. W ocenie strony skarżącej, wszystkie wnioski uznane za prawidłowe nawet po dacie 28 grudnia 2009 r. winny być zakwalifikowane pozytywnie i powinny oczekiwać na rozwiązania prawne, a nie być rozpoznane negatywnie po wspomnianej dacie, tym bardziej że wówczas wykorzystano limit jedynie w 86%. Zasadny była zatem zarzut niepełnego rozdysponowania środków zanim spełniono wymagania i żądania Agencji. Nie miało przy tym znaczenia podpisanie przez wnioskodawcę oświadczenia, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, skoro ARiMR nie opracowała tych zasad przed załatwieniem sprawy, a samo oświadczenie zostało złożone na żądanie Agencji. Winę za przekroczenie terminu 28 grudnia 2009 r. ponosi zatem sama ARiMR a nie wnioskodawca, który padł ofiarą niedowładu organizacyjnego w całej procedurze starań o pomoc finansową. W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2011 r. organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że stan faktyczny opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma związku z przedmiotową sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu postawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a, co uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a. kształtują stadium orzekania przez sąd administracyjny. Art. 145 § 1 p.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, lecz informacja o odmowie przyznania pomocy z powodu braku dostępności środków finansowych w zakresie Środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe". Natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10.). W związku z tym, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności. W tej mierze należy również wskazać, że w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca określił zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym, skoro przedmiotem orzekania Sądu pierwszej instancji była kontrola zgodności z prawem innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać Sądowi uchylenie się w jakikolwiek sposób od realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność braku ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, w więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Za chybione należy uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 i z art. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego w związku z § 51 i § 51a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przepisy art. 14 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego mają charakter przepisów procesowych. Natomiast art. 3 tejże ustawy, wymienia osie priorytetowe, które zawiera program operacyjny. W konsekwencji żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń faktycznych w sprawie. Na etapie postępowania kasacyjnego wiąże zatem stan faktyczny, zgodnie z którym organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy z powodu nie uzupełnienia wniosku w terminie tj. do dnia 25 stycznia 2010 r. Wniosek został uznany za ostatecznie uzupełniony dnia 27 stycznia 2010 r., w dacie nadania w placówce pocztowej przesyłki zawierającej dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych. W związku z tym, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy § 51 i § 51a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Podstawę prawną odmowy pomocy stanowił bowiem § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. Zgodnie z jego postanowieniami: "Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy (...)". W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.