II OSK 2406/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 448/22 w sprawie ze sprzeciwu W. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 maja 2022 r., nr WI-I.7840.3.270.2021.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 448/22 oddalił sprzeciw W. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 maja 2022 r., nr WI-I.7840.3.270.2021.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 26 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzenie nieusuwalnej wady projektu budowlanego polegającej na sprzeczności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uprawnia organu II instancji do orzeczenia co do istoty sprawy na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy stwierdzenie sprzeczności w tym zakresie powinno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej, tj. decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, a dalsze procedowanie wniosku o pozwolenie na budowę powinno zostać uznane za niedopuszczalne; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że istniały podstawy do przyjęcia, że organ I! instancji powinien był orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę - co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji kasatoryjnej organu II instancji; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej i pominięcie szeregu zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania - co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu skarżącego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a ponadto, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 63 § 1 k.p.a. z Konstytucją Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dostrzeżone przez organ odwoławczy kwestie dotyczące niezgodności inwestycji z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Leszczynki w Gdyni, rejon ulic Dembińskiego, Leszczynki i Widok, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XlX/596/20 z dnia 15 maja 2020 r. oraz konieczności zobowiązania inwestora do doprowadzenia do zgodności z jego ustaleniami w zakresie wymogu kształtowania struktury przestrzennej w dostosowaniu do rzeźby terenu, uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie ma przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu. Niezasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że z uwagi na stwierdzone wady projektu budowlanego polegające na jego niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można bowiem z góry założyć, że brak jest możliwości modyfikacji projektu budowlanego w taki sposób, żeby zapewnić dostosowanie inwestycji do rzeźby terenu. Wskazać należy, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiłoby nie tylko naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 519-521). Prawidłowo przy tym organ odwoławczy uznał, że wskazane przez niego w decyzji nieprawidłowości nie mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nie może zastępować organu I instancji w zastosowaniu trybu określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji. Sąd nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podnosi, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących odmowy udostępnienia skarżącemu akt sprawy oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony na etapie postępowania przed organem I instancji. Wobec tego wskazać należy, że nawet gdyby naruszenia w ww. zakresie zaistniały, to nie miałyby wpływu na wynik sprawy, skoro organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i sprawa będzie na nowo rozpatrywana przed organem I instancji. Poza tym trudno mówić o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji, gdy skarżącego zawiadomiono o wszczęciu postępowania, skarżący złożył swoje uwagi w sprawie (pismo z dnia 25 marca 2021 r.), ponadto został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją przed wydaniem decyzji, w określonym terminie – 7 dni od otrzymania zawiadomienia, z której to możliwości nie skorzystał, a wniosek w sprawie wydania kopii dokumentacji (złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej) złożył już po tym terminie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 63 § 1 k.p.a. z Konstytucją, należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie obliguje jednak sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Istotne także jest, że przedstawienie takiego pytania ma miejsce w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona, poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.