I OSK 693/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 319/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 319/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Jawor z dnia [...] grudnia 1009 r. nr [...], którymi odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W związku z wnioskiem J. K. o przyznanie pomocy społecznej ustalono w postępowaniu, iż ma on ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem P., do września 2009 r. pobierał świadczenie na syna z funduszu alimentacyjnego 350 zł miesięcznie, które nie zostało przyznane na dalszy okres wobec nieuzupełnienia braków wniosku, do października 2009 r. otrzymywał zasiłek rodzinny 68 zł miesięcznie, od listopada 2009 r. zasiłek ten przyznany został w kwocie 98 zł. Przed podjęciem decyzji w sprawie zasiłku okresowego dnia 10 listopada 2009 r. pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, a także ustalił, że na nowy okres zasiłkowy świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna nie zostało przyznane z powodu braków w złożonym wniosku o przyznanie świadczenia. Wobec niemożności ustalenia faktycznego dochodu rodziny od października 2009 r. organ wzywał J. K. o zgłoszenie w celu ustalenia sytuacji materialno-bytowej i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu, wzywał na rozprawy, na których miała być rozpatrywana między innymi kwestia przeliczenia wysokości zasiłku stałego, a także dochodzenia roszczeń alimentacyjnych za granicą od matki syna, jednak pomimo podjęcia wezwania za potwierdzeniem zwrotnym w dniu [...] listopada 2009 r. nie uczestniczył on w rozprawie wyznaczonej na dzień [...] listopada 2009 r., natomiast kolejnych wezwań na rozprawy z dnia [...] listopada 2009 r. i rozprawę w dniu [...] grudnia 2009 r. nie podjął. Ponadto w dniu [...] grudnia 2009 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania J. K. aby uzyskać informacje związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, jednakże, pomimo oznak, że w mieszkaniu ktoś przebywa (zapalone światła, szczekanie psów), nie zostało do niego wpuszczonych. Natomiast w trakcie przesłuchania w dniu [...] listopada 2009 r., w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze, w związku ze złożonymi wnioskami o udzielenie pomocy finansowej i przeliczenie wysokości zasiłku stałego, J. K. na pytanie, dlaczego nie został złożony w Sądzie Okręgowym w Legnicy wniosek o prowadzenie egzekucji alimentów na syna odpowiedział, że syn nie ma na to czasu, a on nie ma zdrowia i pieniędzy oraz, że są inne przeszkody, których nie może przezwyciężyć, jednak nie wskazał tych przeszkód i nie potrafił określić wysokości i rodzajów wydatków związanych ze złożeniem wniosku w Sądzie Okręgowym w Legnicy. J. K. twierdził, że musi przetłumaczyć dokumenty, zgłosić się po poradę do prawnika, lecz nie posiada na te czynności odpowiednich środków finansowych, na co organ pomocy społecznej zapewnił go, że pracownik socjalny pomoże wypełnić stosowne dokumenty, że otrzyma bezpłatne porady prawne i pomoc w sprawie tłumaczenia. J. K. nie przyjął też propozycji organu dotyczącej podpisania kontraktu socjalnego z nim i jego synem co do ustalenia terminu złożenia wniosku do Sądu Okręgowego w Legnicy, swoje stanowisko uzasadniając koniecznością zastanowienia się, ale nie podając ile czasu potrzebuje na podjęcie decyzji. Na pytanie, czy otrzymuje jakieś pieniądze od byłej żony odpowiedział, że "za dużo chcecie wiedzieć" i wyszedł z przesłuchania. Nie zapoznał się z treścią sporządzonego protokołu i nie podpisał go, natomiast zostawił pisemne oświadczenie, które sporządził w trakcie przesłuchania, z którego wynika, że syn nie może zgłosić się do Ośrodka Pomocy w Jaworze ze względu na zajęcia w szkole, odbywające się od godz. 800 do godz. 16 – 17 w każdym dniu tygodnia, co do ubiegania się o świadczenie alimentacyjne na syna, to nie stać go na poniesienie wydatków finansowych związanych z podjęciem stosownych działań. W takiej sytuacji organy uznały, że zebrany materiał dowodowy niezbicie wykazał, że ze strony J. K. występuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a wobec tego są podstawy do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowy przyznania świadczenia. J. K. zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosił, że jego sytuacja znana jest organom, w piśmie procesowym z [...] czerwca 2010 r. wyjaśnił, że pracownicy nie oferowali mu pomocy w wypełnieniu wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w tłumaczeniu dokumentów, że nie stawił się tylko na jedną rozprawę, gdyż był chory, zaś jego syn podpisał oświadczenie o nieotrzymywaniu od matki żadnych świadczeń z zagranicy. Do tego pisma dołączył kserokopię pisma syna z [...] stycznia 2010 r., z prezentatą organu z [...] stycznia 2010 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem oświadczył, iż w sierpniu 2009 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ale nie wie jakie braki wniosek zawierał. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd przytoczył treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że decyzja podejmowana na jego podstawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co nakłada na organ obowiązek starannego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w sprawie, gdyż brak współdziałania skarżącego z organem nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2009 r. przesłuchano stronę w organie pomocowym w sprawie złożonych wniosków o udzielenie pomocy i przeliczenie zasiłku stałego, lecz nie odebrano od niego oświadczenia w sprawie źródeł i wysokości jego dochodów. Natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona podała, że utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna w wysokości 68 zł i zasiłku stałego w wysokości 142 zł. Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniu organu o niemożności ustalenia wysokości dochodu rodziny od listopada 2009 r., tym bardziej że w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Ponadto w dniu [...] stycznia 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji oświadczenie syna skarżącego, również pośrednio dokumentujące dochody rodziny, którego brak w aktach sprawy i do którego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały, co świadczy o dowolnej ocenie dowodów, nie mieszczącej się w granicach wyznaczonych art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast nie można zaakceptować stanowiska, że niemożność ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego wynika z braku informacji na temat hipotetycznych kwot przekazywanych skarżącemu przez byłą małżonkę z tytułu realizacji obowiązku alimentacyjnego względem syna. Podkreślić należy, że zasady obliczania dochodu strony ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej określone zostały w przepisie art. 8 ustawy o pomocy społecznej i nie przewiduje on uwzględniania dla oceny spełnienia kryterium dochodowego hipotetycznego przychodu wnioskodawcy. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymywał zasiłek stały, a dodatkowo bezspornie spełnia jedno z kryteriów określonych w przepisie art. 7 ustawy o pomocy społecznej, będąc osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Również w kontekście wykorzystywania własnych możliwości, zasobów i uprawnień, o czym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej argumentacja organów nie zasługuje na aprobatę, bowiem z jednej strony organy obu instancji wskazały w uzasadnieniach decyzji, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego – według oświadczenia skarżącego wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji – które to świadczenia z powodu braków wniosku nie zostały mu przyznane, a z drugiej strony twierdzą, że brak współdziałania materializuje się w nie złożeniu przez skarżącego wniosku o prowadzenie egzekucji alimentów na syna w Sądzie Okręgowym w Legnicy, przy wsparciu pracowników socjalnych. W powyższym zakresie nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów pozwalających na dokonanie oceny zachowania skarżącego w kontekście wskazanych okoliczności i weryfikację stanowiska organów. Nie wyjaśniają tego również organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, ograniczając się do arbitralnej oceny zachowania skarżącego. W tym zakresie nie jest również uprawniona argumentacja organów, dotyczącą braku udziału skarżącego w przeprowadzanych rozprawach administracyjnych, chociażby ze stricte procesowego powodu, a mianowicie nie zaistniały w realiach analizowanej sprawy okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Obowiązek zaś przeprowadzenia rozprawy obciąża organ wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Skoro zatem organ był w posiadaniu oświadczeń tak strony jak jej syna, odnoszących się do ich sytuacji dochodowej oraz posiadał z urzędu wiedzę na temat sytuacji rodzinnej skarżącego – przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego – wystarczająca była gabinetowa forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast aktywność ze strony skarżącego dokumentuje fakt jego udziału w przesłuchaniu w dniu [...] listopada 2009 r., składanie oświadczeń dotyczących sytuacji dochodowej, aktualizacja wywiadu środowiskowego, a także oświadczenie syna o nieutrzymywaniu kontaktów z matką. Decyzję anruszaja zatem art. 7, 10, 61, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy domagało się uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zarzuceniu organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 10, art. 61, art. 77, art. 80, art. 81, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na nie dokonanie analizy całokształtu zachowań skarżącego w trakcie postępowania w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zawierały uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie, 3. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zarzucam powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny (brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej) nie mieści się w hipotezie tej normy prawnej, – art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu zarzutu wobec organów orzekających, iż nie został on zastosowany w sprawie, podczas gdy nie mógł on być brany pod uwagę z uwagi na brak możliwości dokonania ustaleń faktycznych co do sytuacji materialno-bytowej w jakiej znajduje się syn strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie można zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazanych w zaskarżonym wyroku. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż taki obowiązek wynika z art. 7 K.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Jakimi środkami procesowymi może posłużyć się organ wskazują dalsze przepisy K.p.a., odnoszące się do postępowania dowodowego, a także przepisy szczególne. W sprawach pomocy społecznej organy pomocy społecznej są obowiązane przeprowadzić dowody określone ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "ustawa o pomocy", ale mogą również korzystać ze środków przewidzianych przepisami K.p.a. Przeprowadzenie bowiem dowodów wskazanych w ustawie o pomocy, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi realizuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. W niniejszej sprawie J. K. wystąpił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej, a w związku z tym organ pomocy społecznej miał obowiązek przeprowadzenia przede wszystkim dowodów, o których mowa w art. 107 ustawy o pomocy. Środki te to, jako dowód obowiązkowy, wywiad środowiskowy – art. 107 ust. 1, którym w wypadku J. K. – osoby ubiegającej się po raz kolejny o świadczenie z pomocy społecznej – była aktualizacja wywiadu, art. 107 ust. 4, a także możliwość odebrania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym – art. 107 ust. 5. Ponieważ przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od sytuacji przede wszystkim dochodowej i majątkowej, dla jej ustalenia organ wymaga dokumentacji wymienionej w art. 107 ust. 5b. Stwierdzić należy, że w postępowaniu z wniosku J. K. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ prowadzący to postępowanie dowody wskazane w ustawie o pomocy przeprowadził. Jednak zadaniem organu było ustalenie faktycznej sytuacji materialnej i dowodowej wnioskodawcy, gdyż przy ustaleniu jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej te środki dowodowe nie były wystarczające. Organ I instancji skorzystał zatem z możliwości dowodowych, przewidzianych przepisami K.p.a. i wyznaczył rozprawy administracyjne. Przepisy ustawy o pomocy ani przepisy K.p.a. nie nakładają obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jednak organ prowadzący postępowanie z mocy art. 89 K.p.a. może ją przeprowadzić, jeśli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Naturalnie nie można stawiać zarzutu J. K., że się na wyznaczone terminy rozpraw nie stawił, skoro przepisy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy, ale też nie można organowi czynić zarzutu, że w ramach dążenia do wyjaśnienia stanu sprawy sięgnął po taki środek dowodowy, mniemając, iż może się to przyczynić do uzyskania niezbędnych informacji, jak i przyśpieszenia postępowania. Ustawa o pomocy obliguje organy pomocy społecznej do wspierania osób i rodzin znajdujących się, z różnych przyczyn, w trudnych warunkach bytowych, jednak też i przewiduje konieczność współdziałania takich osób z pracownikami tych organów. Brak bowiem współdziałania może być podstawą nawet do odmowy przyznania świadczenia, co przewiduje art. 11 ust. 2 tej ustawy. Ten przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji, zaskarżonych przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu są decyzjami wydawanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak podkreślały organy i Wojewódzki Sąd. Ocenie zatem podlega czy postępowanie organów nie było dowolne, czy wykazało ono, że mimo podjęcia przez nie wszystkich kroków sprawa nie została wyjaśniona wobec braku współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie. W świetle akt sprawy stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie wyczerpał możliwości dowodowe, zaś postawę J. K. nożna właściwie określić jako niechęć do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Mimo uczestniczenia w aktualizacji wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczeń co do dochodów, uniemożliwiał on ustalenie rzeczywistej sytuacji swojej rodziny, tj. swojej i syna, nie wpuścił pracowników do domu, nie stawiał się na rozprawy, nie chciał udzielić wyjaśnień co do sytuacji alimentacyjnej, ani też skorzystać z oferowanej pomocy w tym zakresie. Takie postępowanie organy mogły zakwalifikować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji i takiej ocenie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. W takim stanie rzeczy skarga kasacyjna została uwzględniona, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.