I SA/Wa 925/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.M. "[...]" w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. M. "[...]" w Warszawie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiające Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej jako "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności. Prezydent postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. gruntu, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem garażu - klasa wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, rodzaj wg Klasyfikacji Środków Trwałych - budynek transportu i łączności. Główną funkcją budynku jest garaż wielopoziomowy. W budynku znajdują się [...] lokale mieszkalne oraz [...] lokal niemieszkalny nr [...] - garaż o powierzchni użytkowej [...] m2. Jak wynika przy tym z przekazanego przez skarżącą wypisu z kartoteki budynków z [...] września 2020 r. znak [...], nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a tym samym nie spełnia przesłanek z art. 1 ust. 1 i ust. 2 i art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", i nie uległa przekształceniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając Prezydentowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie. Kolegium postanowieniem z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Organ zauważył, że choć odmowa wydania zaświadczenia nie była poprzedzona dokonaniem niezbędnych ustaleń przez Prezydenta, to jednak dowody znajdujące się w aktach, pozwalają na samodzielne rozstrzygnięcie przez Kolegium co do meritum. Organ wskazał, że z pisma (oświadczenia) dwóch członków Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] grudnia 2019 r. wynika, że budynek przy ul. [...] składa się z części mieszkalnej ([...] lokale mieszkalne) oraz garażu wielostanowiskowego (lokal nr [...]). Ze złożonego przez Spółdzielnię wypisu z ewidencji lokali wynika natomiast, że powierzchnia lokalu nr [...] (niemieszkalny - garaż) wynosi [...] m2, zaś z wypisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że udział przedmiotowego lokalu w całkowitej powierzchni budynku wynosi: [...]. Udział lokalu garażowego w całej powierzchni budynku to zatem [...]%. Skarżąca w ww. piśmie przyznała, że aktualne przeznaczenie gruntu w ewidencji gruntów nie jest przeznaczeniem mieszkaniowym, to jednak zamierza ona wystąpić o dokonanie aktualizacji zapisów. Organ zauważył, że obecnie wypis z kartoteki budynków podaje przeznaczenie gruntu: "budynki transportu i łączności", "budynki garaży", "garaż wielostanowiskowy". Dla ustalenia zaś, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy w ewidencji gruntów i budynków, zaś w ewidencji tej przeznaczenie nieruchomości określone zostało jako inne niż mieszkaniowe. W tej sytuacji Kolegium uznało, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Dla ustalenia możliwości przekształcenia gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, konieczne jest bowiem spełnienie przesłanek z art. 1a ustawy. Ta przesłanka nie została jednak spełniona z przyczyn podanej wyżej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez ich błędną interpretację skutkującą uznaniem, że nieruchomość nie jest wykorzystywana w celu zaspakajania własnych potrzeb mieszkaniowych i tym samym uznaniem, że nie uległa przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że budynek położony przy ul. [...] został przebudowany na budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe, co wynika wprost z załączonej do skargi decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego garażu wielopoziomowego na cele mieszkalne - kategoria [...] obiektu – wg. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie zaś z załącznikiem do ustawy - Prawo budowalne kategoria XIII to "pozostałe budynki mieszkalne". Skarżąca zauważyła, że ww. budynek po przeprowadzonej inwestycji w większości jest budynkiem mieszkalnym - zawiera [...] lokale, z czego [...] to lokale mieszkalne oraz [...] lokal garażowy. Rozbudowa i nadbudowa garażu wielopoziomowego została dokonana z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co wynika z projektu budowlanego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Obecny stan faktyczny został potwierdzony również zaświadczeniem Prezydenta z [...] marca 2016 r. nr [...], z którego wynika, że "(...) w budynku mieszkalnym oznaczonym nr porządkowym ul. [...], wybudowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr decyzji [...] z dnia [...] 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu wielopoziomowego na cele mieszkaniowe na działkach nr ew. cz. [...] i cz. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., na użytkowanie którego Inwestor uzyskał pozwolenie decyzją [...] z dnia [...] 2016 r. Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowalnego, - lokale mieszkalne od nr [...] do [...] stanowią samodzielne lokale mieszkalne oraz - lokal garażowy stanowi samodzielny lokal niemieszkalny, w rozumieniu przepisów w/w ustawy o własności lokali." Skarżąca wskazała, że wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o sprostowanie danych w Kartotece Budynków pismem z [...] marca 2021 r., jednakże do chwili wniesienia skargi, nie otrzymała odpowiedzi. Skarżąca zauważyła dalej, że zarówno lokal nr [...] - garaż, jak i lokale mieszkalne od nr [...] do nr [...] stanowią jeden budynek. Dlatego też zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy nieruchomość ta została objęta przekształceniem z mocy prawa, ponieważ garaż wielostanowiskowy niewątpliwie służy do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego. Kolegium zauważyło, że udział przedmiotowego lokalu nr [...] w całkowitej powierzchni budynku wynosi [...] %. Jednakże zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie powinna mieć zastosowanie interpretacja literalna art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ powinien był rozpatrzyć sprawę biorąc pod uwagę liczbę lokali mieszkalnych i niemieszkalnych znajdujących się w całym kompleksie mieszkaniowym, a nie ich powierzchnię. Przy takim łącznym rozpatrywaniu liczby lokali odnotowałoby przewagę lokali mieszkalnych, co w efekcie umożliwiłoby uznanie, że doszło do przekształcenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] lutego 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się następnie w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie jest natomiast czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 K.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia. W ocenie Kolegium, istnieją wątpliwości co do funkcji budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, realizowanej na dzień [...] stycznia 2019 r., a tym samym brak jest możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Jak bowiem ustalono w toku postępowania, nieruchomość zabudowana jest budynkiem, który składa się z części mieszkalnej ([...] lokale mieszkalne) oraz garażu wielostanowiskowego (lokal nr [...]). Ze złożonego przez Spółdzielnię wypisu z ewidencji lokali wynika, że powierzchnia lokalu nr [...] (niemieszkalny - garaż) wynosi [...] m2. Z kolei z wypisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że udział przedmiotowego lokalu nr [...] w całkowitej powierzchni budynku wynosi: [...]. Udział lokalu garażowego w całej powierzchni budynku to zatem [...]%. Dodatkowo kartoteka budynków podaje przeznaczenie gruntu: "budynki transportu i łączności", "budynki garaży", "garaż wielostanowiskowy". W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro przeznaczenie przedmiotowego gruntu w ewidencji budynków zostało określone jako inne niż mieszkaniowe, to nie może mieć zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Dla ustalenia natomiast możliwości przekształcenia gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, konieczne jest z kolei spełnienie przesłanek z art. 1a ustawy, które spełnione nie zostały. Należało więc odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Zdaniem Sądu, stanowisko prezentowane przez Kolegium jest jednak przedwczesne. Jak wynika bowiem z załączonych do skargi dokumentów, budynek położony przy ul. [...] został przebudowany na budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent zatwierdził bowiem projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" (obecnie skarżąca), na rozbudowę i nadbudowę garażu wielopoziomowego na cele mieszkaniowe na dz. nr cz. [...] i cz. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego garażu wielopoziomowego na cele mieszkalne na ww. działkach - kategoria [...] obiektu – wg. ustawy - Prawo budowalne. Zgodnie natomiast z załącznikiem do ustawy - Prawo budowalne kategoria XIII to "pozostałe budynki mieszkalne". Budynek położony przy ul. [...] w W. po przeprowadzonej inwestycji w większości jest budynkiem mieszkalnym - zawiera [...] lokale z czego [...] to lokale mieszkalne oraz jeden lokal garażowy. Rozbudowa i nadbudowa garażu wielopoziomowego została dokonana z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Obecny stan faktyczny został potwierdzony również zaświadczeniem Prezydenta z [...] marca 2016 r. nr [...], w którym wskazano, że "(...) w budynku mieszkalnym oznaczonym nr porządkowym ul. [...], wybudowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr decyzji [...] z dnia [...] 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę garażu wielopoziomowego na cele mieszkaniowe na działkach nr ew. cz. [...] i cz. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., na użytkowanie którego Inwestor uzyskał pozwolenie decyzją [...] z dnia [...] 2016 r. Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowalnego, - lokale mieszkalne od nr [...] do [...] stanowią samodzielne lokale mieszkalne oraz - lokal garażowy stanowi samodzielny lokal niemieszkalny, w rozumieniu przepisów w/w ustawy o własności lokali." Co istotne, skarżąca podniosła w skardze, że w dniu [...] marca 2021 r. wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o sprostowanie danych w kartotece budynków, jednakże do chwili wniesienia skargi, nie otrzymała odpowiedzi. Natomiast z wyciągu z kartoteki lokali na dzień [...] września 2020 r. wynika, że lokale przy ul. Lazurowej 14e zostały oznaczone jako lokale mieszkalne. Przenosząc powyższe rozważania i okoliczności faktyczne na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skoro lokal nr [...] - garaż, jak i lokale mieszkalne od nr [...] do nr [...] stanowią jeden budynek, zaś skarżąca zawnioskowała o dokonanie przez Prezydenta sprostowania danych w kartotece budynków i uwzględnienie dla całości tego budynku funkcji mieszkalnej, na którą to funkcję wskazują dokumenty przedstawione przez skarżącą, tj. decyzja z [...] stycznia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na budowę, czy też decyzja z [...] lutego 2016 r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego garażu wielopoziomowego - kategoria [...] obiektu, ponadto z odpisów ksiąg wieczystych wynika, ze lokale te zostały sprzedane i ujawnione w księgach jako lokale mieszkalne z udziałem we własności garażu wielopoziomowego (umowy sprzedaży i przeniesienia własności z 2016 r.) - to przedwczesne było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości nie ulegało przekształceniu z mocy prawa we własność. Tego rodzaju wnioski, zarówno Kolegium, jaki i Prezydent, wyciągnęły w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w efekcie czego nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy w sprawie wykluczona jest możliwość wydania zaświadczenia w ww. przedmiocie. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta, wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uzupełnią materiał dowodowy o dokumenty przywołane przez Sąd, jak również ustalą, czy Prezydent dokonał na wniosek skarżącej sprostowania danych w kartotece budynków. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego Prezydent ustali, czy w sprawie ziściły się przesłanki z art. 1 lub art. 1a ustawy, a następnie wyda stosowne postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.