II OW 146/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M.M. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w sprawie określenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M.M. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1973 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej współwłasność M.M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 16 lipca 2003 r. do 1 sierpnia 2009 r. postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był - zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu - wojewoda. Nowelizacja tego przepisu przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wykreśliła z dniem 1 sierpnia 2009 r. zdanie drugie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zatem aktualnie w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Tezy powyższej nie zmienia także analiza przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Wojewody Łódzkiego. Wyjaśniło również, że podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że właściwość wojewody do załatwiania spraw z zakresu scalania i wymiany gruntów wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Dodatkowo podniosło, że właściwość samorządowego kolegium odwoławczego wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a. ma charaktery właściwości ogólnej. Właściwość ta może być jednak wyłączona na mocy przepisu szczególnego na rzecz innego organu. Jakkolwiek więc z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze nie mogło być organem wyższego stopnia w zakresie spraw z administracji rządowej, o tyle właściwość organu wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach określona została w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z którego wynika, że organem tym jest wojewoda. Skoro więc, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie w I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obiektu G., orzekał starosta i sprawy te należą do zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia jest wojewoda. W związku z powyższym jak zaznaczono organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania M.M. jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organem właściwym do załatwienia odwołania M.M. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie scalenia gruntów, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie tej negatywny spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do załatwienia odwołania M.M. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. Jak wynika z akt sprawy ww. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Bełchatowski, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1973 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia scalenia gruntów wsi obiektu scalenia G., tj. wsi [...], [...], [...], gm. G. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej współwłasność M.M. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania wskazują jedynie w jaki sposób należy ustalić organ właściwy do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania i ewentualnie, który organ jest właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w I instancji (art. 150 K.p.a.). Brak jest natomiast regulacji która określałaby sposób ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji. Zatem w tej sytuacji należy się odnieść do ogólnej reguły wynikającej z art. 127 § 2 K.p.a., a dotyczącej postępowania odwoławczego. Przepis ten stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątek stanowi przepis § 3 tego artykułu, który wskazuje, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, ale strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią aktualnie obowiązującego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, postępowanie scaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. O ile przepis ten wprost wskazuje jako organ I instancji w tego typu sprawach starostę, to od dnia 1 sierpnia 2009 r. brak jest przepisu określającego w ten sposób organ odwoławczy. Od tej bowiem daty, tj. od 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmienił dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że brak jest dotychczasowego zdania drugiego tego przepisu wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu. Tego typu zabieg legislacyjny – usunięcie przepisu szczególnego, powoduje, że organu odwoławczego od decyzji starosty wydanej w I instancji należy poszukiwać w przepisach ogólnych zawartych w K.p.a. Jak już wyżej wskazano przepis art. 127 § 2 K.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zaś organy wyższego stopnia wskazane są w art. 17 K.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę, co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 K.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, publikowane w zbiorze LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10 oraz z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OW 17/11- dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydanych w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego jako organ I instancji w sprawach scaleń gruntów. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jest właściwe do rozpoznania odwołania M.M. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej we wznowionym postępowaniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.