II OSK 1599/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/20 w sprawie ze skargi I. B.-K. i G. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr 580/OPON/2020 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I. B.-K. i G. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/20 na skutek skargi I. B.-K. i G. K. (dalej inwestorzy) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr 580/OPON/2020 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr 85/D/20 odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami gazowymi i szambami do 10 m³ na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] . Inwestorzy wnieśli odwołanie od tej decyzji, a po jego rozpoznaniu Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej p.b.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził, że inwestorzy nie wywiązali się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta z dnia 10 grudnia 2019 r., dotyczącym uzupełnienia projektu budowlanego. Wskazał na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/652/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. Rady Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 4474), tj. jego § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 zgodnie z którym na obszarze objętym planem, ustala się odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakazuje się budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Zaznaczył, że również w ustaleniach szczegółowych dla terenu Dl8 MN, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, zawarto odniesienie do § 15 (§ 20 ust. 23 pkt 4). Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że do projektu budowlanego załączono pismo [...] w [...] S.A. z dnia 3 stycznia 2020 r., dotyczące warunków technicznych przyłączenia projektowanej zabudowy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w którym wskazano, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej oraz nie ma możliwości odprowadzenia ścieków z projektowanej zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Zauważył przy tym, że inwestor zwracając poprawioną dokumentację projektową wskazał, że odprowadzenie ścieków sanitarnych zaprojektowano do czterech szamb szczelnych. Inwestorzy wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedłożony projekt zabudowy przedmiotowej działki w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej jest zgodny z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie. Podkreślił, mając na uwadze treść pisma MPWiK z dnia 3 stycznia 2020 r., że na datę złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę oraz datę rozstrzygania przez organy nie istniała techniczna, ani prawna możliwość przełączenia projektowanej zabudowy do sieci kanalizacji. Jak wskazał, w sprawie wykładania § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu winna być dokonana z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Podzielił pogląd, że przytoczony przepis uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia. Przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie przepisu, a zwłaszcza jego ostatni fragment wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem, prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie powinna budzić wątpliwości, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej czy ciepłowniczej. (...) Powołany przepis zezwala zatem właścicielom nieruchomości realizować prawo do budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja zaistniała w rozważanym przypadku. Trudno bowiem przyjąć, że działka inwestorów znajduje się na terenie, na którym zrealizowana została przez Gminę sieć kanalizacji sanitarnej i istnieje realna możliwość odprowadzania do niej ścieków. Brak jest zatem technicznych warunków do podłączenia do sieci kanalizacji nieruchomości skarżących, co znajduje potwierdzenie w informacji zawartej w piśmie MPWiK z dnia 3 stycznia 2020 r. Na poparcie tego zapatrywania Sąd powołał także § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Sąd uznał zatem, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b., które nastąpiło na skutek zaniechania sprawdzenia złożonego projektu zagospodarowania działki z przepisami innymi niż obowiązujący plan miejscowy, w szczególności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organy dokonały wadliwej wykładni i nieprawidłowo zastosowały postanowienia planu, tj. § 15 ust 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w stosunku do złożonego przez inwestorów projektu budowlanego zawierającego rozwiązanie budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego, zdaniem Sądu, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), uchylił obie decyzje organów. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 planu miejscowego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w następstwie również w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji ww. przepisów nie przeprowadzając w tej mierze wykładni systemowej pozwalającej na pominięcie przywołanych przepisów planu, skutkiem czego bezpodstawnie odmówiono inwestorom zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na oddaleniu w całości skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się ponadto rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.), której w niniejszym postępowaniu nie stwierdził. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że postanowienia planu miejscowego należy wykładać zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zapisów planu nie można czytać oddzielenie, przypisując im zastosowanie do odmiennych sytuacji faktycznych. Wprost przeciwnie postanowienia te powinny się wzajemnie uzupełniać (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15, LEX nr 2248116). Stąd w takiej sytuacji gdy plan miejscowy przewiduje odprowadzanie nieczystości do sieci kanalizacyjnej, a jednocześnie na danym terenie takiej sieci nie ma, to zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 1 pk 2 ustawy, który dopuszcza możliwość budowy szczelnych zbiorników na nieczystości. Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia. Przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie tego przepisu, a zwłaszcza jego ostatni fragment wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia należącej do niego działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, czy ciepłowniczej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 238/13 LEX nr 1519314). Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przepis ustawy wyłącza stosowanie postanowień planu, gdyż jedynie je uzupełnia, ponieważ obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie przewidział sytuacji, w której na danym terenie nie została zrealizowana sieć kanalizacyjna. Proponowana przez Wojewodę wykładnia postanowień planu byłaby nie tylko sprzeczna z treścią ustawy ale również ograniczałaby prawo właściciela nieruchomości do jej zabudowy. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie tym mowa jest o odprowadzaniu ścieków do sieci kanalizacyjnej, to w sytuacji barku takiej sieci kanalizacyjnej inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę bezodpływowych zbiorników na nieczystości. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, nie zostało przez stanowiącą plan miejscowy Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Niedopuszczalne jest przeznaczanie w miejscowym planie działek pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu ścieków bytowych dla planowanych domów do czasu doprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12, LEX nr 1215571). W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jednocześnie oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.