III SAB/Gl 133/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w W. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. K.S. (dalej: Strona, Wnioskodawca, Skarżący) złożył skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w W. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (postanowienia o umorzeniu dochodzenia). Strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Jednocześnie skarżący domagał się o zobowiązanie organu do "załatwienia" wniosku z dnia [...] roku, rozważenie zastosowania wobec organu art. 23 u.d.i.p. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o udostępnienie kserokopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] r. - sygn. akt [...] ( zał). Jako sposób i formę wnioskowanych informacji wskazał wykonanie kserokopii przesłanie na mój adres domowy. W dniu [...] r. otrzymał " pismo" z Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] r. Podkreślił, że organ nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w W. wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń wynika, że Prokuratura Rejonowa w W. pod sygn. akt [...], na kanwie pisma - zawiadomienia Skarżącego z dnia [...] r. nadzorowała dochodzenie w sprawie wyłudzenia świadczeń pieniężnych za rzekome udzielanie świadczeń konsultacji/porad prawnych, których w rzeczywistości M.K. nie mogła udzielać, bo w tym czasie wykonywać miała obowiązki w pracy w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. i w ten sposób doszło do wyłudzenia mienia o nieustalonej wartości na szkodę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r., tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. przy zast. art. 12 § 1 k.k. Postanowieniem z dnia [...] r. dochodzenie w powyższej sprawie umorzono na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k., wobec braku znamion czynu zabronionego. O treści wyżej wskazanego orzeczenia Skarżący został zawiadomiony. Jednakże pismem z dnia [...] r., powołując się na treść przepisów art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., wystąpił do Prokuratury Rejonowej o wydanie kserokopii w/w postanowienia z dnia [...] r. o umorzeniu dochodzenia o sygn. [...] . Powyższy wniosek został rozpoznany w trybie art. 156 § 1 i 5 k.p.k., albowiem prokurator uznał, iż prawo do informacji publicznej nie obejmuje prawa do uzyskania kserokopii dokumentów z akt postępowania karnego, zaś przedmiotem informacji publicznej nie jest treść orzeczeń organów ścigania. Zarządzeniem z dnia [...] r. prokurator Prokuratury Rejonowej w W. odmówił udostępnienia żądanej kserokopii postanowienia. W uzasadnieniu decyzji prokurator wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom, oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt. Ponadto, wnioskodawca - nie będący stroną, w żaden sposób nie wskazał, że zachodzi wyjątkowy wypadek, o którym mowa w przepisie art. 156 § 5 k.p.k. (tj. że ma uzasadniony interes prawny w pozyskaniu kserokopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia). O powyższym zawiadomiono Skarżącego pismem z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest niezasadna. Powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zaakcentował, że Prokurator rozpoznał wniosek z dnia [...] r. w trybie art. 156 § 1 i 5 k.p.k., uznając, iż zawarte w nim żądanie wydania kserokopii decyzji kończącej postępowanie przygotowawcze nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., albowiem nie została spełniona pierwsza z wyżej wskazanych przesłanek. Jednocześnie pismem z dnia [...] r. udzielił skarżącemu odpowiedzi z zachowaniem 14 - dniowego terminu od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. nr 78, poz. 483). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżący kwestionuje udzieloną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji jako publicznej. Natomiast organ wskazuje, że wniosek został rozpoznany w trybie art. 156 § 1 i 5 k.p.k., albowiem prokurator uznał, iż prawo do informacji publicznej nie obejmuje prawa do uzyskania kserokopii dokumentów z akt postępowania karnego, zaś przedmiotem informacji publicznej nie jest treść orzeczeń organów ścigania. Poza tym wyjaśnił, że w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom, oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt, a wnioskodawca - nie będący stroną, w żaden sposób nie wskazał, że zachodzi wyjątkowy wypadek, o którym mowa w przepisie art. 156 § 5 k.p.k. (tj. że ma uzasadniony interes prawny w pozyskaniu kserokopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia). Rozstrzygając powyższą kwestię formalną należy zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek Strony z [...] r. organ pismem z dnia [...] roku udzielił odpowiedzi z zachowaniem 14 - dniowego terminu od dnia złożenia wniosku. Poza tym zauważyć należy, że Prokurator Rejonowy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co wyraźnie wynika z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zatem jest organem w rozpoznawanej sprawie, a odmowa udzielenia wnioskowanej przez Stronę informacji – zaskarżonym w tej sprawie działaniem, a raczej bezczynnością w udzieleniu żądanej informacji, bo tak należy zakwalifikować rozpatrywaną skargę. Wyjaśnienia wymaga zatem, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143). Przechodząc zatem do oceny prawidłowości działania organu, czyli terminowości udzielonej Skarżącemu odpowiedzi przez organ, zauważyć należy, że została ona przesłana Stronie bez zbędnej zwłoki, zgodnie z ustawowym 14-dniowym terminem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Do rozważenia pozostaje więc kwestia merytorycznego zbadania legalności, czyli zgodności z prawem udzielonej odpowiedzi przez organ. Zauważyć należy, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z 5 listopada 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 1455/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 315/14). Nie ulega więc wątpliwości, iż treść wydanych orzeczeń przez Prokuratorów stanowi informację publiczną, albowiem jest efektem pracy, działalności organu będącego władzą publiczną Spornym natomiast pozostaje czy wnioskowana przez Skarżącego informacja w postaci indywidualnych orzeczeń karnych, wydanych wobec konkretnej osoby w postępowaniu przygotowawczym, prowadzonym przez prokuraturę – stanowi taką informację i w związku z tym możliwe jest jej uzyskanie przez wnioskodawcę w trybie u.d.i.p. W tym zakresie przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (podkreślenie Sądu), tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16). Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn akt. I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (podkreślenie Sądu). Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.). Stąd też rozstrzygnięcia organów władzy publicznej odnoszą się do spraw publicznych, bowiem służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. I wyłącznie w tym zakresie stanowią informację publiczną, która może podlegać ewentualnemu udostępnieniu, po spełnieniu warunków z u.d.i.p. Przenosząc zatem powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy należy wskazać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informując, że wnioskowana przez Skarżącego informacja nie ma charakteru publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Tym samym należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia wydanego w indywidualnej sprawie, wobec konkretnej osoby, orzeczenia nie mieści się w zakresie u.d.i.p. Skoro zatem indywidualna informacja dot. konkretnie prowadzonego postępowania nie mieści się w zakresie informacji publicznej – to zasadnie udzielono Stronie odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej. W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty skarżącego i jego żądanie udostępnienia spornego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. ----------------------- 8