I OSK 2231/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 229/17 w sprawie ze skargi I.J. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza solidarnie od I.J. i M.M. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. po rozpoznaniu skargi I.J. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 1989 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. [...], l. kat. [...] o pow. 412 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], stanowiącej własność P.J., córki S. i A.R. z G. w 1/2 części, nieznanej z miejsca pobytu oraz EPPSA. w 1/2 części, nieznanego z miejsca pobytu. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. A.G., J.F., M.J. i H.F. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa przez pominięcie strony postępowania – współwłaściciela spornej nieruchomości. Dodatkowo wskazali, że "zastosowanie podstawy prawnej wskazanej w decyzji było jedynie pozorne, a sposób ustalenia, iż remont wykonany w budynku przekraczał 50% wartości technicznej był niewiarygodny i nie uwzględniał rynkowej wartości nieruchomości w chwili wydawania decyzji, a także zamortyzowania przeprowadzonych remontów oraz pożytków odnoszonych przez zarządcę nieruchomości, z których to remont był przeprowadzany". Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1989 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że brak prawidłowej reprezentacji stron w postępowaniu nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ale może być przesłanką wznowienia postępowania, co nie było przedmiotem wniosku. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli: A.G., J.F., I.J. i M.M. zarzucając, że bezpodstawnie uznano, że brak udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed kierownikiem Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. nie stanowi o nieważności decyzji, podczas gdy przepisy umożliwiające przejęcie nieruchomości przewidywały aktywny udział właściciela w tego typu postępowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że brak prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do ewentualnego wznowienia postępowania. Zdaniem organu kontrolowana decyzja nie zawierała wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Na powyższe rozstrzygnięcie I.J. i M.M. wywiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1989 r. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że nadzwyczajny tryb postępowania nie zwalnia organu z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy w sprawie zachodzą pozytywne lub negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zaznaczył, że Kolegium zwracało się o nadesłanie całości akt sprawy do Urzędu Miasta K., Zarządu Budynków Komunalnych oraz Archiwum Akt Nowych, ale nie pozyskało dokumentów istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu organ nie dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie mógł prawidłowo ocenić czy w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jego zdaniem organ powinien był pozyskać dowody także w innych archiwach, przeprowadzić dowody z zeznań osób, które mogłyby umożliwić pośrednio pozyskanie dalszych dowodów związanych ze sprawą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska K., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organ nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do stwierdzenia, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że podjął niezbędne działania i przeprowadził dowody zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że niemożność odszukania dokumentów nie oznacza, że nie funkcjonowały one w obrocie prawnym, a brak tej dokumentacji nie pozwala na stwierdzenie, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem miało być ustalenie, czy w sprawie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu spornej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Należy wyjaśnić, co słusznie zauważył organ, że obowiązujące przepisy przewidują bądź stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy akt ten został dotknięty jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa, bądź też wznowienie postępowania w przypadkach, gdy postępowanie było obarczone wadą wymienioną enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa. Oznacza to, że w toku badania czy decyzja jest wadliwa w sposób i stopniu decydującym o jej nieważności badana jest sama decyzja, podczas gdy ustalenie i skontrolowanie prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego niezbędne jest w toku ustalania czy zaszły przesłanki wznowienia postępowania. Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1989 r., to istotne dla jej rozstrzygnięcia było zbadanie samej decyzji o przejęciu spornej nieruchomości na własność Skarbu Państwa pod kątem wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ustalenie, że procedura wydania kontrolowanej decyzji była wadliwa prowadzić może wyłącznie do przyjęcia, że postępowanie, w którego ramach została wydana kontrolowana decyzja, zasługuje na wznowienie, o ile stwierdzone wady mieszczą się w katalogu art. 145 § 1 kpa. Wady te nie mogą natomiast prowadzić do stwierdzenia, że sama decyzja jest nieważna. W ocenie Sądu I instancji organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, nie mógł zatem prawidłowo ocenić czy w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności postępowania wyjaśniającego, która obliguje organy administracji publicznej do zebrania materiału dowodowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może prowadzić do nałożenia na te organy nieograniczonego obowiązku ustalania faktów podnoszonych przez stronę. O ile zatem przedmiot postępowania administracyjnego został wyznaczony wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r., to brak było podstaw do wymagania od organu, aby w ramach tego postępowania ustalił pełny przebieg postępowania w przedmiocie przejęcia spornej nieruchomości, przez wystąpienie do innych archiwów o nadesłanie ewentualnych akt lub ich kopii, przesłuchanie ówczesnych pracowników organu czy przeprowadzenie procedury odtworzeniowej. Co ważne, z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wynika do jakich jeszcze archiwów organ miałby się zwrócić, a ponadto trudno jest podzielić stanowisko tego Sądu, iż po blisko 30 latach ówcześni pracownicy organu (o ile jeszcze żyją) byliby w stanie odtworzyć treścią swoich zeznań zawartość akt tej właśnie sprawy wywłaszczeniowej. Tym samym w rozpoznawanej sprawie za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17, czy z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16). Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3680/18). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało oparte na założeniu, iż nie można wykluczyć rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), dalej: ustawa remontowa, w sytuacji, gdy akta postępowania z 1989 r. były niepełne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że powołanie jako podstawy prawnej decyzji z 1989 r. przepisów art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej może przesądzać o nieważności tej decyzji, bo np. stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa na podstawie art. 7 analizowanej ustawy. Z treści decyzji z 1989 r., a w szczególności jej motywów wynika, że przeprowadzony remont dotyczył spornego budynku (art. 2 ustawy remontowej), a nie prac polegających na uporządkowaniu zabudowy zespołu budowlanego, w wyniku którego nastąpiła przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych (art. 7 ustawy remontowej). Odnotować także należy, że precyzyjnie wskazana została kwota odszkodowania w kwocie 19 517 398 zł oraz określono wysokość nakładów środków państwowych na remont, podając, że środki te przekroczyły 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym sporządzonym przez biegłego. Oznacza to, że kontrolowana decyzja z 1989 r. posiadała podstawę prawną, a zastosowane w niej przepisy doprowadziły do powstania rezultatu, któremu nie sposób przypisać rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia i przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie mogło dojść do stanu oczywistego naruszenia prawa wymaganego do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało uznać za posiadający uzasadnione podstawy. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 857/14, wyrażony został pogląd, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości wydanych w czasach PRL nie jest dokonywanie reprywatyzacji nieruchomości. Celem tej instytucji jest bowiem eliminowanie decyzji, które w dacie jej wydania były dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie kreowanie bądź realizacja polityki reprywatyzacyjnej w stosunku do pierwotnych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni akceptuje ten pogląd i przyjmuje go za własny. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (pkt 2 sentencji). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).