III SA/Gl 480/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...], z dnia [...]r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) na podstawie 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił A. P. (dalej: strona, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 09/2009-03/2010 w łącznej kwocie [...] zł , w tym na: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...], w tym z tytułu: składek [...] zł, odsetek liczonych od [...] r. w kwocie [...] zł b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł odsetek liczonych od [...] r. w kwocie [...] zł,- 2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 092009-03/2010 w łącznej kwocie [...] zł , w tym na: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...], w tym z tytułu: składek [...] zł, odsetek liczonych od [...] r. w kwocie [...] zł b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł odsetek liczonych od [...] r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona, w dniu [...] r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, zaskarżoną decyzją z [...], odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ: - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s.; - wnioskodawca nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego; - nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; - nie wykazał, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ ustalił, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera emerytury ani renty, z tytułu prac dorywczych uzyskuje miesięczny dochód w kwocie [...]-[...] zł. Nie pobiera zasiłków z Urzędu Pracy oraz innych form pomocy. Otrzymuje zasiłek wychowawczy 500+ na każde dziecko w łącznej kwocie [...], zł oraz zasiłek rodzinny po [...] zł na każde z dzieci tj. łącznie [...],-zł. Ponadto pobiera alimenty w łącznej kwocie [...],-zł, przy czym nie są one płacone regularnie, wobec byłego męża prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Mieszka z małoletnimi synami. Stałe opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą [...],-zł. Skarżąca posiada zobowiązania pieniężne z tytułu dwóch kredytów, nie posiada majątku nieruchomego, wierzytelności, praw majątkowych. Organ wskazał, że wobec skarżącej prowadzone jest od [...] r. postępowanie egzekucyjne, co spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaległych należności. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce m.in. wówczas, gdy: 1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm.), 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ uznał, że wobec skarżącej nie zachodzą powyższe przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu powyższe przesłanki nie zachodzą, co ustalono w wyniku analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. Strona nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji organu wywiodła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając: 1. niezgodność z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń , społecznych oraz niezgodność z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365,) 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w arbitralnym rozstrzygnięciu, co do oceny stanu majątkowego i sytuacji materialnej. Skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W skardze złożyła wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. ZUS w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek objętych zaskarżoną decyzją, które dotyczą okresu od 09/2009 do 03/2010. Organ nie wypowiedział się czy i w jakim zakresie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Zaskarżona decyzja z tego względu wymyka się spod pełnej kontroli i oceny, czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Do 31 grudnia 2011 r. ten przepis stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak również w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ, nie wyjaśniając w tej kwestii i nie dołączając do akt dokumentów uzasadniających zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (prócz informacji, że całe zadłużenie jest objęte egzekucją) dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi do wniosku, że choćby część z należności składkowych, co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia, uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła, jest bezprzedmiotowe. Organ w zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności. Krótka wzmianka zawarta w informacji o stanie należności z tytułu składek od 1999 r., że zadłużenie objęte jest czynną egzekucją i brak zagrożenia przedawnieniem należności informacja nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Informacja ta nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. W ocenie Sądu taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 p.e.a. W związku z powyższym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. W konsekwencji powyższych ustaleń organ winien wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności. Począwszy bowiem od dnia 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia należności został wydłużony od lat pięciu do dziesięciu lat na mocy art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Pięcioletni termin przedawnienia należności wprowadzono ponownie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących, czyli takich, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Organ wyjaśni zatem kwestię przedawnienia, a także odniesie się do złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.