I SAB/Wr 377/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Dominik – Ogińska Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi O.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej O. C. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. C. (dalej: Strona) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 16 lipca 2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 30 września 2021 r. organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 28 października 2021 r. oraz poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Ponadto na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) wezwał Stronę do złożenia dokumentów w dniu 28 października 2021 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 12 października 2021 r. (data wpływu do organu 18 października 2021 r.) Strona złożyła dowód uiszczenia opłaty skarbowej oraz poinformowała, że pozostałe braki zostaną uzupełnione zgodnie z wezwaniem. W dniu 28 października 2021 r. Strona stawiła się osobiście w organie, złożyła odciski linii papilarnych oraz dokumenty. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. organ administracji przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu ponaglenie Strony z dnia 4 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu 10 stycznia 2022 r.) uznając je za nieuzasadnione. Organ administracji zauważył, że termin podjęcia postępowała w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpływających do organu. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do organu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Niemniej Urząd podejmuje wszelkie możliwe starania, by problemowi temu zaradzić. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 4 marca 2022 r.) Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika, aby pobyt Strony na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. organ poinformował Stronę, że decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od dnia przedłożenia wszystkich dokumentów. Ponadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do dostarczenia aktualnego odpisu aktu małżeństwa w terminie 30 dni. Poinformował również o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Dokument Strona przedłożyła w dniu 1 marca 2022 r. Decyzją z dnia 31 maja 2022 r. organ udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 31 maja 2025 r. Strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 7 lutego 2022 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na tle zawisłego sporu nie można nie dostrzec zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") i która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Wspomniana okoliczność wymagała pogłębionej analizy w zakresie wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną Strony uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość organu została wniesiona w dniu 7 lutego 2022 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach) wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami (np. udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach) ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3). Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu wskazany na wstępie rozważań moment dokonywanej oceny wyklucza badanie działania (przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez Stronę w dniu 16 lipca 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Przede wszystkim bowiem zakreślenie granic orzekania o jakich mowa powyżej wypływa z podstawowych zasad prawa, które mają swoje zakorzenienie w Konstytucji RP. Wyznacznikiem i podwaliną takiego sposobu odczytania przepisów jest tu art. 2 Konstytucji RP - wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2. Z art. 2 Konstytucji zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. Pierwszą jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa. Natomiast zasadą odnoszącą się do sposobu konstruowania rozwiązań intertemporalnych jest zasada przyzwoitej legislacji, która wyznacza konstytucyjne standardy prawidłowości poczynań prawodawcy (por. Szymon Słotwiński "Rozstrzyganie wątpliwości intertemporalnych w Prawie Zobowiązań" w Studia Prawnicze Zeszyt nr 2 (198) 2014 r.). Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia przewlekłości powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Te zaś winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011 Nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że Wojewoda działał przewlekle ignorując ustawowy termin załatwiania sprawy. Wniosek Strony o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 16 lipca 2021 r. Wobec tego Wojewodzie od tego dnia rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Strona powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku Strony organ podął w dniu 30 września 2021 r. wzywając Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa oraz informując o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższe Strona wykonała w dniu 28 października 2021 r. Od tego momentu do dnia wniesienia skargi (7 lutego 2022 r.) organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie związanych z gromadzeniem dokumentów lub informacji. Sąd dostrzega, że po wniesieniu przez Stronę skargi organ podjął kolejne czynności w sprawie zmierzające do rozpoznania wniosku Strony - w dniu 10 lutego 2022 r. wzywając Stronę do złożenia dokumentu, jak też wdrażając procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi i na ten dzień organ nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku Strony. Powyższe stanowi, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek Strony nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło, w szczególności po wykonaniu przez Stronę wezwania organu z dnia 30 września 2021 r. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ przewlekle prowadził postępowanie. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie przewlekłość jako nienaruszającą prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan te nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę, że organ czynności w sprawie podjął oraz wydał decyzję, jak też argumentację zawartą w piśmie organu z dnia 10 lutego 2022 r. przekazującym ponaglenie Strony oraz odpowiedzi na skargę, w których organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt oraz pracę dla cudzoziemców oraz problemy kadrowe w ich załatwianiu. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do efektywniejszego prowadzenia i zakończenia postępowania, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem Strony w załatwieniu jej sprawy. Na uwadze należy mieć bowiem, iż wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy oraz pracę do organu jest wielokrotnie większy niż możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016r., poz. 1169). Sąd nie znalazł tym samym dostatecznych podstaw do przyznanie Stronie sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organum w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Okres przewlekłości nie był znaczny, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środka w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem przewlekłego prowadzenia postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie stanowiło wystarczający środek, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wydanie decyzji przez organ w niniejszej sprawie. Z uwagi na załatwienie sprawy decyzją Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.