I OSK 2940/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego R.K. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 589/16 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zakwaterowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.Z. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 589/16 oddalił skargę R.Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zakwaterowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, dalej jako "Prezes AMW" utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w S., dalej jako "Dyrektor AMW", z [...] grudnia 2015 r. orzekającą o utracie przez R.Z. prawa do zakwaterowania w miejscowości S., przez czas pełnienia służby w tej miejscowości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stronie przydzielono lokal mieszkalny nr [...], położony w S. przy ul. [...]. W decyzji przydziałowej wskazano, że lokal ten jest wyposażony m.in. w instalację centralnego ogrzewania. Dostawcą ciepła do budynku była [...] Energetyka Cieplna E sp. z o.o., dalej jako "Spółka". Dostarczała ona ciepło także do lokalu strony na podstawie indywidualnej umowy zwartej z żołnierzem. Powyższą umowę strona wypowiedziała mimo braku zgody właściciela lokalu. Żołnierz postanowił bowiem ogrzewać mieszkanie we własnym zakresie przy użyciu urządzeń elektrycznych. Dyrektor AMW dwukrotnie wzywał żołnierza do zaniechania takiego postępowania i ponownego zawarcia umowy z firmą dostarczającą ciepło do budynku. Brak zastosowania się przez stronę do powyższych wezwań skutkował wydaniem opisanej na wstępie decyzji. Prezes AMW zaznaczył, iż strona winna używać lokalu i znajdujących się w nim instalacji z należytą starannością, w tym ogrzewać lokal przy użyciu znajdującej się w nim instalacji CO. Zaprzestanie takiego sposobu ogrzewania wyczerpywało, w ocenie organu, znamiona używania lokalu w sposób sprzeczny z decyzją przydziałową. Nadto organ podniósł, iż odłączenie lokalu strony od sieci CO powodować może zaburzenie bilansu cieplnego dla całego budynku oraz sprawia, że strona nie partycypuje, wraz z sąsiadami, w kosztach ogrzewania części wspólnych budynku. Nieużywanie instalacji CO, znajdującej się w lokalu, może też spowodować utratę przez właściciela budynku, możliwości zgłaszania ewentualnych roszczeń gwarancyjnych wobec wykonawcy budynku. Z kolei ogrzewanie lokalu urządzeniami elektrycznymi, nie jest wskazane, gdyż instalacja elektryczna w jaką wyposażony jest lokal, nie jest przystosowana do długotrwałego przyłączenia do niej elektrycznych urządzeń grzewczych. Od powyższej decyzji skargę do Sądu wywiódł R.Z., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie: (1) art. 21 ust. 8 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. 1995 nr 86 poz. 433 ze zm.), dalej jako "u.z.s.z.", polegające na nienałożeniu na stronę obowiązku, który skutkowałby związaniem strony w zakresie wyboru dostawcy ciepła, przy braku stwierdzenia używania lokalu w sposób sprzeczny z przeznaczeniem, oraz braku zaniedbań i szkód; (2) art. 69 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. 2015 poz. 1322 ze zm.), dalej jako "u.a.m.w.", przez uznanie że lokal jest używany niezgodnie z przeznaczeniem i by skutkowało to ingerencją w konstrukcję lokalu; (3) art. 7, 8, 9, 10 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U 2013 poz. 267 ze zm), dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawie ma art. 21 ust. 8 pkt 2 u.z.s.z. Powołana norma prawna daje właścicielowi lokalu mieszkalnego przyznanego żołnierzowi, prawo do czuwania nad sposobem korzystania przez uprawnionego z lokalu. Stanowi więc swoistą emanację prawa własności. Pozwala właścicielowi na prowadzenie takiej polityki mieszkaniowej, która doprowadzi do zachowania substancji materialnej w jak najlepszym stanie i uniemożliwi jej degradację. WSA wskazał także na gwarantowane w Konstytucji RP prawo własności, dające właścicielowi rzeczy uprawnienie do swobodnego ustalania zasad korzystania z niej, jak też egzekwowania od użytkownika rzeczy określonych zachowań. Jeżeli właściciel lokalu dojdzie do przekonania, że zachowania użytkownika są niewłaściwe i mogą doprowadzić do pogorszenia rzeczy, czy nadmiernego jej zużycia, może zażądać ich zaprzestania. WSA wskazał także na art. 21 ust. 9 u.z.s.z. mówiący o wezwaniu żołnierza do zaniechania określonych działań lub zaniechań. Utrata prawa do zakwaterowania uzależniona jest od bezskuteczności powyższego wezwania. Takie unormowanie zabezpiecza prawo użytkownika lokalu, do ochrony przed natychmiastowym pozbawieniem prawa do zakwaterowania. Umożliwia również właścicielowi lokalu wyjaśnienie lokatorowi zasad, do których powinien się stosować. W przedmiotowej sprawie skarżący bez zgody właściciela lokalu, dokonał zmiany sposobu jego ogrzewania. Ponadto był on wzywany przez właściciela lokalu do zaprzestania tego rodzaju zachowania, lecz nie przywrócił stanu sprzed naruszeń. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji wyczerpało przesłanki opisane w art. 21 ust. 8 u.z.s.z. Działania jakich dopuściła się strona zostały bowiem prawidłowo zakwalifikowane przez właściciela lokalu jako sprzeczne z decyzją o przydziale, polegające na zaniedbywaniu obowiązków ciążących na lokatorze. Nadto właściciel dał lokatorowi możliwość zaniechania stwierdzonych naruszeń sposobu korzystania z lokalu i dopiero po bezskutecznym oczekiwaniu na pożądane zachowanie strony, wyciągnął konsekwencje i wydał skarżoną decyzję. Natomiast to, czy w chwili wydawania decyzji o przydziale lokalu, lub też w chwili obejmowania lokalu przez żołnierza, został nałożony na stronę obowiązek ogrzewania lokalu w określony sposób, pozostaje bez wpływu na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia. Przydzielając lokal użytkownikowi, nie sposób jest określić wyczerpującego katalogu oczekiwanych zachowań adresata decyzji przydziałowej. Nawet, gdyby na etapie przydzielania lokalu użytkownikowi, organ nie nałożył na stronę obowiązku zapewnienia ogrzewania lokalu w określony sposób, to nie wyłącza to w przyszłości możliwości wezwania użytkownika rzeczy do określonego zachowania, pod rygorem utraty prawa do zakwaterowania. W ocenie WSA od momentu wydania decyzji o przydziale lokalu skarżącemu oraz od jego objęcia przez stronę, ciążył na żołnierzu obowiązek zapewnienia ogrzewania lokalu przy wykorzystaniu istniejącej w nim instalacji CO. Skoro bowiem przyznany żołnierzowi lokal został wyposażony w działającą instalację CO, to powinna ona być wykorzystywana przez lokatora zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. do ogrzewania lokalu. Zaniechanie ogrzewania lokalu przy użyciu znajdującej się w nim instalacji CO, mogło zostać obiektywnie uznane przez właściciela lokalu za działanie naruszające obowiązki lokatora. Sąd ten wspomniał też, że w pkt 9.3 instrukcji użytkowania i konserwacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w S. zabroniono lokatorom zmian nastawów zaworów regulacyjnych z uwagi na możliwość rozregulowania instalacji grzewczej, jak też zabroniono zakręcania zaworów przy rozdzielaczu mieszkaniowym, chyba że jest to niezbędne w celu usunięcia awarii. W trakcie trwania całego postępowania przed organem, jak też przed Sądem Administracyjnym strona nie zakwestionowała faktu otrzymania ww. instrukcji. To zaś prowadzi do wniosku, że skarżący przyjmując omawianą instrukcję zobowiązał się do zachowań w niej opisanych. Jeśli więc mimo tego, wypowiedział umowę łączącą go z dostawcą ciepła do lokalu, to oczywistym i nie wymagającym dowodu jest, że zostały zakręcone zawory przy rozdzielaczu mieszkaniowym. WSA podniósł, że bezsprzecznie nie było zgody właściciela lokalu na zmianę sposobu zaopatrywania w ciepło. Sąd przyznał rację organowi, że ogrzewanie elektryczne jakie zastosował skarżący w mieszkaniu, może nadmiernie obciążać sieć elektryczną znajdującą się w mieszkaniu, a odłączenie od sieci grzewczej instalacji CO znajdującej się w mieszkaniu skarżącego, może zaburzać bilans cieplny dla całego budynku oraz przerzucać na innych lokatorów część kosztów ogrzewania powierzchni wspólnych. Może również skutkować problemami z egzekwowaniem potencjalnych roszczeń gwarancyjnych od wykonawcy budynku. Natomiast bez wpływu na trafność skarżonej decyzji pozostaje to, że organ I instancji w swojej decyzji przyjął, iż działania jakich dopuścił się skarżący, stanowiły zmiany konstrukcyjne. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem tego spostrzeżenia i konwalidował błąd organu I instancji wobec czego powyższe zarzuty zgłoszone na obecnym etapie postępowania, pozostają w oderwaniu od jej realiów. Ponadto przeprowadzenie wizji lokalnej dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie rzutowało na wydanie decyzji. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: a) art. 21 ust. 8 pkt. 2 u.z.s.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w istniejącym stanie faktycznym, który nie daje żadnych podstaw do uznania, że R.Z. używa lokalu mieszkalnego w sposób niezgodny z przeznaczeniem, zaniedbuje obowiązki, dopuszczając do powstania szkód, nadmiernie obciąża sieć elektryczną, zaburza bilans cieplny budynku, przerzuca na innych lokatorów część ogrzewania powierzchni wspólnych, powoduje utratę roszczeń gwarancyjnych właściciela budynku w sytuacji, gdy powyższe ustalenia nie są prawdziwe, a ponadto nie zostały one poparte przeprowadzonymi dowodami. Powyższe ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy są w sposób wręcz oczywisty niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy i skutkują niewłaściwą subsumcją przedmiotowego przepisu, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w istocie nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej; b) art. 69 ust. 5 i 6 u.a.m.w. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przydzielony skarżącemu lokal był używany niezgodnie z przeznaczeniem i należytą starannością oraz w sposób, który skutkowałby ingerencją w strukturę lokalu mieszkalnego, jego instalacji elektrycznej oraz cieplnej i powodował w szczególności naruszenie pkt. 9.3. instrukcji użytkowania i konserwacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w S. poprzez uznanie, że R.Z. dokonywał jakiejkolwiek ingerencji w stan tej instalacji w sytuacji, w której faktycznie ingerencji tej dokonywał posiadający stosowne uprawnienia pracownik Spółki, której to firmie ciepłowniczej skarżący wypowiedział przecież umowę na dostawę ciepła do lokalu mieszkalnego, nadto też skarżący chcąc dokonać samodzielnie takiej ingerencji musiałby dokonać najpierw włamania do niedostępnego dla lokatorów pomieszczenia, w którym ta instalacja się znajduje. Skoro nikt nie zarzuca skarżącemu włamania do tego pomieszczenia to tym samym pozbawiony jest oparcia logicznego wniosek o dokonywaniu rzekomej ingerencji w instalację; c) treści zasady prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów państwa - art. 8 k.p.a., zasady udzielania informacji - art. 9 k.p.a., zasady wyjaśniania zasadności przesłanek - art. 11 k.p.a. poprzez dopuszczenie do zachowania w obrocie prawnym decyzji, której podstawy faktycznej należy się doszukiwać całkowicie poza tym co zostało przedstawione w skarżonej decyzji , albowiem w chwili obecnej skarżący powziął wiedzę o fakcie zawarcia przez WAM w Warszawie, Oddział Regionalny w [...] umowy ze Spółką o przyłączeniu do sieci ciepłowniczej Nr [...], na podstawie której WAM zobowiązała się wobec Spółki do korzystania z usług tego dostawcy ciepła m.in. w przedmiotowym budynku przez okres 10 lat. Powyższe zobowiązanie nie zostało następnie przeniesione na lokatorów przydzielonych mieszkań, co więcej lokatorzy, w tym skarżący nie mieli nawet o takim zobowiązaniu wiedzy. Jest rzeczą oczywistą w świetle postanowień tej umowy, że przyczyny wskazane w treści decyzji o utracie prawa do zakwaterowania nie mają żadnego znaczenia, w sytuacji, gdy faktycznych przyczyn tej decyzji należy doszukiwać się w umownej zależności organu administracji od dostawcy ciepła, który za cenę poniesienia kosztów wykonania przyłączy uzyskał nieskrępowaną możliwość drenowania kieszeni faktycznych odbiorców ciepła, tj. żołnierzy. Jedynie dla pozoru nieświadome naruszenie tego powiązania przez skarżącego zostało w efekcie sprowadzone przez organ administracji na grunt u.z.s.z., co stanowiło przy okazji naruszenie wspomnianych wyżej zasad; d) naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu powstałego w związku ze sprawdzeniem przez AMW, Oddział Regionalny w [...] stanu technicznego przedmiotowego lokalu mieszkalnego, które to sprawdzenie miało miejsce dopiero w dniu [...] lutego 2016 r., tj. już po wydaniu skarżonej decyzji o utracie prawa do zakwaterowania przez skarżącego i było jedyną czynnością dokonaną przez organ administracji, która kierunkowana była na sprawdzenie wpływu zmiany sposobu ogrzewania na stan przedmiotowego lokalu. W ocenie skarżącego powyższe zaniechanie WSA w Warszawie miało przemożny wręcz wpływ na poczynienie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bowiem przedmiotowe czynności kontrolne nie wykazały aby skarżący poprzez zmianę dostawcy ciepła używał lokalu w sposób niezgodny z przeznaczeniem, zaniedbywał obowiązki, dopuszczał do powstania szkód, albo niszczył urządzenia przeznaczone do wspólnego korzystania przez mieszkańców. Przeprowadzenie wspomnianego dowodu było uzasadnione tym bardziej, że formułowane w sprawie wobec skarżącego zarzuty były całkowicie gołosłowne, nadto zaś - jak się okazało po przeprowadzeniu wspomnianej kontroli - wręcz sprzeczne ze stanem faktycznym stanowiącym podstawę do zastosowania przepisu art. 28 ust. 8 pkt. 2 u.z.s.z. Godzi się także zauważyć, że niezgodne ze stanem faktycznym, nadto zaś całkowicie pozbawione oparcia w przeprowadzonych w sprawie dowodach było ustalenie przez WSA, jakoby zastosowany przez skarżącego sposób ogrzewania lokalu nadmiernie obciążał istniejącą sieć elektryczną w mieszkaniu i powodował zwiększone zużycie energii czy w końcu zaburzał bilans cieplny całego budynku i przerzucał na innych lokatorów część ogrzewania części wspólnych. WSA nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonał ustalenia, że bilans ciepła w budynku został zakłócony, ani nawet na czym takie zakłócenie może polegać. Dla Sądu obojętne też było, że żadne części wspólne budynku (klatka schodowa, piwnice) nie są ogrzewane, zatem nie było nawet teoretycznie możliwe przerzucenie jakichkolwiek kosztów związanych z ogrzewaniem na innych współlokatorów. W ocenie skarżącego do rzeczy oczywistych należeć będzie wniosek, że błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy musiały skutkować błędną subsumcją przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji o wykwaterowaniu oraz oczywiście błędnym wyrokiem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stan taki zaakceptował i uczynił podstawą faktyczną rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Wniosek ten jest obecnie jeszcze łatwiejszy, jeśli się weźmie pod uwagę pozaprawne przesłanki, jakimi kierował się organ administracji w ocenie sposobu korzystania z lokalu mieszkalnego przez R.Z.. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Prezesa AMW z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Dyrektora AMW z [...] grudnia 2015 r. orzekającej o utracie przysługującego R.Z. prawa do zakwaterowania w miejscowości S. przez czas pełnienia służby wojskowej w tej miejscowości, nadto zaś uchylenie wspomnianej decyzji Dyrektora AMW z [...] grudnia 2015 r. Ewentualnie o uchylenie skarżonego WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm obowiązujących, podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jeśli chodzi o naruszenie art. 8 k.p.a. to przepis ten w dacie orzekania przez organy stanowił, iż administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Natomiast powołany w zarzucie skargi art. 11 k.p.a. zawiera zasadę przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postepowania administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie weryfikuje czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo zatem sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. Niezależnie jednak od tej wadliwości zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zakres postępowania administracyjnego w danej sprawie jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które to przepisy określają przedmiot, podmiot i treść stosunku prawnego. Przedmiot postępowania oraz zakres tego postępowania w niniejszej sprawie określa art. 21 ust. 8 pkt 2 oraz art. 21 ust. 9 u.z.s.z. Powołany przepis art. 21 ust. 8 pkt 2 u.z.s.z. stanowi, że żołnierz zawodowy traci prawo do zakwaterowania w miejscowości, w której pełni służbę przez czas pełnienia tej służby, jeżeli używa lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w sposób sprzeczny z decyzją o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie albo kwaterze internatowej lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem, zaniedbuje obowiązki, dopuszczając do powstania szkód, albo niszczy urządzenia przeznaczone do wspólnego korzystania przez mieszkańców. Z kolei według art. 21 ust. 9 u.z.s.z. w przypadkach, o których mowa w ust. 8, dyrektor oddziału regionalnego wzywa żołnierza do zaniechania naruszeń, określając trzydziestodniowy termin realizacji, a w przypadku niezastosowania się do wezwania wydaje decyzję o utracie prawa do zakwaterowania w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, przez czas pełnienia tej służby. Utrata prawa do zakwaterowania następuje z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy Skarżący jak każdy lokator otrzymał "Instrukcję użytkowania i konserwacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w S.". Wskazano także, że pomiędzy B. Sp .z o.o. a Agencją zawarto umowę na mocy której B. zobowiązała się wykonać na własny koszt węzły ciepłownicze. Z kolei Agencja zobowiązała się do odbioru ciepła przez okres 10 lat. Nie jest sporne w sprawie, że skarżący zaprzestał używania znajdującej się w lokalu instalacji centralnego ogrzewania i zastosował inny rodzaj ogrzewania. Ponadto Skarżący bez porozumienia z Agencją wypowiedział umowę na dostawę energii cieplnej przez B. W sprawie niewątpliwe jest również to, że działając na podstawie art. 21 ust. 9 u.z.s.z. organ wzywał skarżącego do zaniechania naruszeń. Jednakże wezwanie okazało się bezskuteczne. W tych okolicznościach sprawy nie można było uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia przedmiotu sporu wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione a kwestionowane decyzje zawierają wystarczające uzasadnienie stanowisk organów obu instancji. Nie można też uznać, że doszło do naruszenia zasady przekonywania oraz zasady informowania obywatela przez organy administracji publicznej. Organ informował skarżącego o konsekwencjach odstąpienia od umowy na dostawę energii cieplnej i zaprzestania ogrzewania lokalu z sieci CO. Decyzje organów obu instancji zawierają wyczerpujące uzasadnienie i przedstawiają argumentację przemawiająca za wydaniem decyzji o utracie prawa do zakwaterowania. Chybiony jest także zarzut naruszenia 106 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Ponadto dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Wskazywany dowód z dokumentu, dotyczący stanu technicznego lokalu mieszkalnego, powstał po wydaniu decyzji w sprawie, bowiem [...] lutego 2016 r. Ponadto przeprowadzenie dowodu przez Sąd I instancji było zbędne, gdyż w sprawie nie kwestionowano stanu technicznego lokalu lecz jedynie wskazywano na zagrożenia które mogło spowodować zaprzestanie z korzystania z energii cieplnej dostarczanej przez B. sp. z o.o. Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jeśli chodzi to niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 21 ust. 8 pkt 2 u.z.s.z., to trafnie wskazuje Sąd I instancji, że przydzielając lokal użytkownikowi, nie sposób jest określić wyczerpującego katalogu oczekiwanych zachowań adresata decyzji przydziałowej. Taki wymóg nie został też sformułowany w u.z.s.z. Ponadto nawet, gdyby na etapie przydzielania lokalu użytkownikowi, organ nie nałożył na stronę obowiązku zapewnienia ogrzewania lokalu w określony sposób, to nie wyłączałoby to w przyszłości możliwości wezwania użytkownika rzeczy do określonego zachowania, pod rygorem utraty prawa do zakwaterowania. Z decyzji przydziałowej, jak też z właściwej instrukcji użytkowania i konserwacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wynika że lokal jaki przyznano żołnierzowi został wyposażony w działającą instalację CO. Zatem winna ona być wykorzystywana przez lokatora zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. do ogrzewania lokalu. Stąd zaniechanie ogrzewania lokalu przy użyciu znajdującej się w nim instalacji CO, mogło zostać obiektywnie uznane przez właściciela lokalu, jako działanie naruszające obowiązki lokatora. Skarżący swoiście rozumie zakres ciążących na nim obowiązku wynikających z przydziału lokalu mieszkalnego. Zamieszkiwanie w lokalu przydzielonym nakłada na żołnierza obowiązek zastosowania się do rygorów i nakazów wskazanych w decyzji przedziałowej oraz innych norm odnoszących się do lokali będących w zasobie Agencji. Nie można też czynić zarzutu Agencji z tego powodu, że zawarła z B. w S. umowę na dostawę ciepła na 10 lat. Ceny ciepła oferowane przez B. w S. nie mogą być bowiem dowolne, gdyż wynikają z taryfy ciepła zatwierdzanej dla każdego przedsiębiorstwa dostarczającego ciepło przez Prezesa U.R.E. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 69 ust. 5 i 6 u.a.m.w. to wskazać należy, że powołane przepisy zostały powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie odwołuje się do tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podobnie organ odwoławczy wskazuje jedynie na art. 21 ust. 8 pkt 2 i art. 21 ust. 9 u.z.s.z. Sąd I instancji także nie analizuje powołanych przepisów pomimo wskazania ich w zarzutach skargi kasacyjnej. Skoro powołane przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, to nie mogło dojść do ich naruszenia poprzez ich zastosowanie – co zdaje się sugerować zarzut skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.