II OSK 1348/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 68/07 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy siedliska rolniczego na działce nr [..] w miejscowości R., gmina D. oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1348/07 UZASADNIENIE Aktem notarialnym sprzedaży z dnia [...] czerwca 2002r. W. W. nabył niezabudowaną działkę o powierzchni [...] ha gruntu ornego, położoną w miejscowości R., gm. D., stanowiącą gospodarstwo rolne, deklarując korzystanie z niej zgodnie z planem miejscowym jako gospodarstwo rolne. Uchwałą Rady Gminy D. z dnia 31 lipca 2002r , ogłoszoną w dniu 22 października 2002r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu obejmującego powyższą działkę. W dniu 10 grudnia 2002r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na tej działce budynku mieszkalnego i garażu z częścią gospodarczą, stanowiących siedlisko rolnicze. Postanowieniem z dnia 11 marca 2003r. organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które następnie zostało podjęte postanowieniem z dnia 25 listopada 2003r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. Wojewoda D. stwierdził niezgodność z prawem warunków zabudowy przedstawionych w projekcie decyzji, gdyż decyzja nie precyzowała, że obiekty projektowanego siedliska rolniczego będą służyć produkcji rolniczej lub wchodzić w skład gospodarstwa rolnego /warunek z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ oraz zawierała inne braki formalne. Po usunięciu tych wad prawnych Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. stwierdził zgodność z prawem przedstawionego mu kolejnego projektu decyzji pozytywnej dla skarżącego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Uzasadniając organ wskazał, iż w dniu 31 marca 2005r. Rada Gminy D. uchwaliła plan miejscowy, który wszedł w życie w dniu 21. maja 2005r. Z powyższego planu wynika, iż działka skarżącego oznaczona RP 2 przeznaczona została pod grunty rolne z wykluczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą. Ponadto większa część tej działki znajduje się w granicy strefy uciążliwości planowanej drogi ekspresowej, w której jest zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych. Decyzją z dnia 16 listopada 2005r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Wójt Gminy D. ponownie wydał decyzję odmowną, z powołaniem dotychczasowej argumentacji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał na przewlekłość postępowania i sprzeczność uchwały w sprawie planu miejscowego z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. , Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż wniosek skarżącego podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń planu miejscowego. Dla terenu planowanej inwestycji plan miejscowy ustanowił zakaz zabudowy zagrodowej, czyli zabudowy opisanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekty wskazane we wniosku skarżącego mieszczą się w zakresie pojęcia zabudowy zagrodowej. Ustalenie ich lokalizacji byłoby sprzeczne z zapisami planu miejscowego, zaś decyzja pozytywna byłaby nieważna /art. 46 a ustawy/. Opieszałość organu nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś zarzuty wobec planu nie miały znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 45, art. 44 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. Według skarżącego Kolegium nie rozważyło argumentacji odwołania, gdyż kwestia przewlekłości postępowania organu I instancji nie miała znaczenia samodzielnego, lecz służyła wykazaniu naruszenia powołanych przepisów ustawy. Organ ten świadomie przewlekał postępowanie, aby doczekać uchwalenia niekorzystnego dla inwestora planu miejscowego, przez co zaniechał zastosowania tych przepisów. Nie było ponadto przeszkód do umożliwienia skarżącemu budowy na części działki znajdującej się poza strefą negatywnego oddziaływania drogi S-8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. , sygn. akt II SA/Wr 68/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, zasadniczą podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy były ustalenia planu miejscowego /art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, oczywiście planu obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Uchwalenie planu wywiera skutki prawne odnośnie ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy, które wygasają w przypadku sprzeczności z ustaleniami planu /art. 35 ust. 1 ustawy/. W przedmiotowej sprawie uchwalony plan miejscowy ustanowił zakaz zabudowy działki skarżącego. Ponad to w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, bez znaczenia pozostaje fakt, że gdyby organ administracji publicznej orzekał przed wejściem w życie ustaleń planu miejscowego, to mogłaby zapaść decyzja korzystna dla inwestora, wówczas w oparciu o całkowicie odmienne podstawy prawne i odmienną procedurę /art. 40-45 ustawy/. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu i skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż obowiązek stosowania do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych odnosi się jedynie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., z wyłączeniem stosowania obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy z 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. błędną wykładnie art. 45 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie , iż podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną po podjęciu zawieszonego postępowania, stanowią ustalenia planu, obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie podjęcia zawieszonego postępowania; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z 1994 r. w związku z powołanym wcześniej art. 85 ust. 1 poprzez uznanie, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydane na podstawie obowiązującego w chwili orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeczne z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego, wygasają z dniem wejścia w życie nowego planu, podczas gdy art. 17 ust. 1 przewiduje, iż w przypadku kolizji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , pozostają w mocy ustalenia planu uchwalonego wcześniej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł ,iż w ocenie Sądu Instancji sformułowanie zawarte w art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. "przepisy dotychczasowe" odnosi się jedynie do uchylonej ustawy z 1994 r. Natomiast w ocenie strony skarżącej zamierzeniem ustawodawcy było stosowanie nie tylko dotychczasowej ustawy, ale także wydanych bądź utrzymanych w mocy na podstawie tej ustawy, aktów rangi podstawowej. Aktem takim jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że w chwili wejścia w życie ustawy z 2003 r. na terenie Gminy D. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy D. z 1994r, który powinien stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie strony skarżącej pominięcie ustaleń planu miejscowego z 1994 r. wywołało daleko idące skutki dla rozstrzygnięcia merytorycznego. Powołany plan z 1994 r. nie zakazywał bowiem skarżącemu postawienia na przedmiotowej działce zabudowy zagrodowej. Kolejną podstawą zastosowania w przedmiotowej sprawie planu z 1994 r., w ocenie strony skarżącej, stanowił przepis art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Stosownie do regulacji zawartej w powołanym przepisie w sytuacji ogłoszenia przystąpienia do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, organ prowadzący postępowanie, może zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Natomiast zdanie drugie powołanego art. 45 ust. 2 stanowi, iż w razie nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie dokonano jego zmiany, stosuje się w przypadku braków planu, regulację art. 44 ustawy, albo ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego miejscowego, w przypadku gdy w momencie podjęcia postępowania, plan obowiązuje. W przedmiotowej sprawie planem obowiązującym w chwili podjęcia postępowania był plan z 1994 r. Ponadto w ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis stanowi bowiem, iż z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami tego planu. Z treści powołanego przepisu Sąd I instancji wyprowadził wniosek, iż nie miała znaczenia okoliczność, że gdyby organ orzekał przed wejściem nowego planu , to mogłaby zapaść decyzja korzystna dla skarżącego. Sąd pominął jednak, w ocenie strony skarżącej, fakt obowiązywania w przedmiotowej sprawie planu z 1994 r. , jak i brzmienie art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, przypadku sprzeczności ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących tego samego obszaru, wiążące są ustalenia planu uchwalonego wcześniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę według granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepis art. 85 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Te zaś nie mogą być rozumiane, jak to wnosi strona skarżąca, jako całokształt prawa materialnego, obowiązującego przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 1 należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bo - jak to zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji - nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z ustaleniami planu miejscowego ( art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ale obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem miejscowy plan ustanowił zakaz zabudowy jego działki nie można było wydać decyzji sprzecznej z tym planem. W tej sytuacji należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze są chybione i oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.