VI SAB/Wa 25/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant J. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed tym organem z wniosku T. S.A. z siedzibą w W. z dnia 20 marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu 1 sierpnia 1998 r. pomiędzy spółkami: T. S.A. z siedzibą w W. a E. S. A. z siedzibą w G. w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 czerwca 2007 r. T. SA (dalej jako T. SA) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) skargę na bezczynność organu , zarzucając Prezesowi UKE naruszenie art. 12 §1 i art. 35 §3 oraz art. 36 §1 k.p.a . Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE na podstawie art. 149 p.p.s.a. w terminie zakreślonym przez Sąd, do wydania decyzji o zmianie umowy o połączeniu sieci z dnia 1 sierpnia 1998r. zawartej pomiędzy T. SA a E. SA z siedzibą w G. i obowiązującej na obszarze SN L. poprzez ustalenie zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci T. i w sieci E., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci T., za połączenia do numerów AUS oraz tranzyt połączeń z sieci E. poprzez sieć T. do sieci innych operatorów. Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie dokonał skutecznego obowiązku sygnalizacyjnego w rozumieniu art. 36 §1 k.p.a., ponieważ w postanowieniach wydawanych na podstawie powołanego przepisu Prezes UKE nie wskazał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Strona podnosi, że wadliwość postanowień w omówionym wyżej zakresie pozbawia stronę możliwości dokonania oceny, czy nowy termin załatwienia sprawy jest obiektywnie uzasadniony, co również uzasadnia skargę na bezczynność. Zasadność wniesionej skargi strona uzasadnia ponadto naruszeniem przez organ zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 k.p.a. T. SA podkreśla, że organ od ponad 8 miesięcy, biorąc pod uwagę datę ostatniego stanowiska skarżącej (14 września 2006r.) dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Zdaniem spółki, nawet gdyby przyjąć (choć skarżąca to neguje), że rozpatrywana sprawa należy do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 §3 k.p.a. to nadal nie znajduje uzasadnienia wyznaczenie przez organ tak odległego, bo półtorarocznego terminu jej załatwienia (wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu 20 marca 2006r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes UKE wskazał, iż zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do kolejno do poszczególnych zarzutów podniósł, że samo naruszenie obowiązków sygnalizacyjnych, nawet jeżeli zasadny jest zarzut nie zamieszczania w postanowieniach wydanych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przyczyn zwłoki, nie ma wpływu na ocenę zasadności wniesionej skargi, gdyż w niniejszej sprawie należy badać czy organ regulacyjny pozostaje w bezczynności. Ponadto, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie był wyznaczany możliwie najkrótszy termin jej załatwienia. Prezes UKE akcentuje, iż przy wyznaczaniu terminu organ musi uwzględnić, że projekt decyzji poddawany jest co najmniej 30-dniowemu postępowaniu konsultacyjnemu. Organ podnosi także, że sprawa ma skomplikowany, precedensowy charakter gdyż dotyczy wprowadzenia nowych rozwiązań na rynku polskim, które mają wpływ na łączące strony stosunki cywilnoprawne i na gospodarkę całego kraju. Prezes UKE podkreśla, że w toku sprawy zmieniły się dwie niezwykle istotne dla postępowania okoliczności a mianowicie w lipcu 2006 r. została wprowadzona nowa Oferta ramowa T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci zaś złożony wniosek dotyczył Oferty ramowej z 2004 r. Nadto decyzją z dnia 18 września 2006 r. skarżąca została uznana za operatora o znaczącej pozycji rynkowej na rynku zakańczania połączeń publicznych. Zdaniem organu, skarżąca wnosząc dopiero w dniu 14 czerwca 2006 r. o przedłużenie terminu do złożenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 24 maja 2006r. oraz odpowiadając merytorycznie na w.w wezwanie dopiero w dniu 28 czerwca 2006 r. znacząco opóźniła proces zbierania materiału dowodowego, jego rozpatrywania i oceny a de facto opóźniła zakończenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga T. SA na bezczynność Prezesa UKE polegającą na nie wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. Z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że umowa o połączeniu sieci jest jednym z rodzajów umów o dostępie telekomunikacyjnym. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. 2004r, Nr 171, poz.1800 ze zm., dalej jako PT ) Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2, biorąc pod uwagę kryteria wskazane w tym przepisie. W myśl art. 30 w.w. ustawy do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy art. 26-28 i art. 33 - co oznacza, że stosowna zmiana umowy o połączeniu sieci następuje w formie decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż wniosek skarżącej skierowany do organu o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci posiada materialnoprawną podstawę w cytowanych wyżej przepisach PT. Z uwagi na to, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności Prezesa UKE nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie albowiem gdy - jak w tej sprawie - w bezczynności pozostaje minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania ponieważ nad tym organem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie która odbyła się w dniu 4 października 200 7r. oraz przedłożonego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odpisu postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] ustalono, że organ nie rozstrzygnął wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2006 r. Aktualnie postępowanie administracyjne nie jest zakończone a termin załatwienia sprawy został ustalony do dnia 27 października 2007 r. Okoliczność powyższa ma znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania i nie może – jak już wyżej wskazano - uwzględnić skargi jeżeli przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał decyzję choćby z przekroczeniem ustawowych terminów. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Wobec braku formalnych przeszkód do rozpoznania niniejszej skargi Sąd rozpatrzył sprawę merytorycznie. Skarżąca zarzuca, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność organu gdyż postanowienia sygnalizacyjne określone w art. 36 k.p.a. wydawane przez organ i doręczane stronie nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w tym przepisie a mianowicie nie wskazano w nich przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy Odnosząc się do przedstawionego stanowiska należy stwierdzić, że argumentacja skarżącej oparta jedynie na wadliwości samego postanowienia wydanego na podstawie art. 36 k.p.a. nie mogłaby prowadzić do uwzględnienia skargi. Bez wątpienia rację ma skarżąca, że istotą postanowienia wydanego na podstawie art. 36 k.p.a. jest wskazanie przyczyn zwłoki oraz wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Jednakże przedmiotem skargi na bezczynność nie jest w.w. postanowienie lecz omawiana skarga służy do kwestionowania przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy, powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. To przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych. Przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy mają natomiast istotne znaczenie w toku niniejszego postępowania ponieważ sąd ustala czy miał miejsce określony stan faktyczny, którego elementem jest bezczynność organu (v. np. Roman Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPSiE rok LIX, zeszyt 1, 1997 r.). Pojęcie bezczynności organu nie jest jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej przez to pojęcie rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (por. G. Łaszczyca , Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 21 z 1991 r., oraz podana tam literatura przedmiotu). Takie określenie "bezczynności" jest, zdaniem Sądu, zbytnim uproszczeniem, gdyż nie pozwala na odróżnienie sytuacji w której co prawda upłynął termin do załatwienia sprawy, ale organ nie pozostaje w zwłoce, ponieważ opóźnienie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych lub zawinionych przez stronę, od sytuacji w której milczenie organu jest następstwem- najogólniej rzecz ujmując – jego opieszałości. Przy czym tylko w tym drugim przypadku możliwe jest podjecie określonych prawem sankcji, skierowanych przeciwko organowi prowadzącemu postępowanie (tak: Jan Paweł Tarno, Zażalenie i skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu; Fiskus nr 17, wrzesień 2006 r., str. 19) W rozpatrywanej sprawie, od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji, co miało miejsce 20 marca 2006 r. do dnia wydania niniejszego wyroku organ ośmiokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. W tym czasie skarżąca spółka tylko raz wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dodatkowych wyjaśnień o 9 dni (do 23 czerwca 2006 r.) argumentując wniosek urlopami pracowników zajmujących się sprawą (długi weekend). Organ uwzględnił tę prośbę pismem z dnia 21 czerwca 2006 r., przedłużając omawiany termin do 30 czerwca 2006 r. Przy czym, co należy podkreślić, już w dniu 28 czerwca 2006r. skarżąca przedłożyła organowi stosowne wyjaśnienia. Uczestnik postępowania tj. spółka E. do dnia wyrokowania tylko raz zajęła stanowisko w sprawie, co uczyniła na żądanie organu w terminie zakreślonym przez Prezesa UKE (v. pismo z dnia 13 kwietnia 2006 r., które wpłynęło do organu 18 kwietnia 2006 r.). W tym stanie rzeczy za nieprecyzyjne należy uznać stwierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "skomplikowany charakter sprawy (...) powodował , że w toku postępowania strony wnosiły o przedłużenie terminów wyznaczanych przez prezesa UKE na przedstawienie stanowisk". Mając na uwadze powyższe zestawienie czynności i dat nie można podzielić stanowiska Prezesa UKE , że skarżąca, "odpowiadając dopiero 28 czerwca 2006 r. na wezwanie organu z dnia 24 maja 2006 r. znacząco opóźniła proces zbierania materiału dowodowego, jego rozpatrywania i oceny a de facto opóźniła zakończenie postępowania". Stanowisko Sądu zajęte w powyższej kwestii jest tym bardziej uzasadnione zważywszy na to, że wezwanie datowane na 24 maja 2006 r. zostało faktycznie przez organ wysłane do skarżącej dopiero w dniu 29 maja 2006 r., a jego odbiór został pokwitowany przez T. SA w dniu 1 czerwca 2006 r., co powodowało, że zakreślony w nim termin upływał z dniem 15 czerwca 2006r. Należy przy tym zauważyć, że pismo T. SA z prośbą przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska wpłynęło do organu co prawda na dzień przed upływem zakreślonego terminu tj. 14 czerwca 2006r, ale dopiero w dniu 21 czerwca 2006r. organ podjął decyzję w tym przedmiocie - przedłużając termin ponad okres wskazany we wniosku tj. do 30 czerwca 2006 r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na prezentowane przez organ w toku całego postępowania działanie polegające na wysyłaniu do stron pism oraz postanowień po kilku bądź kilkunastu dniach od ich sporządzenia. Oprócz wskazanego wyżej pisma z dnia 24 maja 2006 r. są to także m.in. postanowienie z dnia 14 czerwca 2006 r. (wysłane 19 czerwca 2006r), postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006r. (wysłane 11 sierpnia 2006 r.), postanowienie z dnia 9 grudnia 2006 r. (wysłane 21 grudnia 2006 r.). Powyższa praktyka również powodowała, zdaniem Sądu, przedłużenie terminu rozpoznania sprawy bez uzasadnienia. Podobnie należy ocenić wyznaczanie kolejnych (zawsze co najmniej dwumiesięcznych) terminów załatwienia sprawy i nie prowadzenie w tym czasie żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia, bądź podejmowanie w tym czasie czynności które - zdaniem Sądu - jedynie pozorują działanie organu w okresie "spoczywania" sprawy pomiędzy kolejnymi postanowienia wydawanymi na podstawie art. 36 k.p.a. Powyższa ocena jest uzasadniona zważywszy na takie okoliczności jak: przekazanie dopiero w dniu 18 sierpnia 2006 r. uczestnikowi postępowania spółce E. pism zawierających stanowisko T. SA złożonych do organu już w końcu czerwca 2006 r. (v. pismo Prezesa UKE znak DRTH-WWM-60600-14/06(16). Przy czym w piśmie tym organ nie zobowiązuje E. do zajęcia stanowiska a jedynie przekazuje ww. pisma "do wiadomości". Podobnie z pismem T. SA z dnia 14 września 2006 r. CPR-2764/09/06 (wpływ do organu 15 września 2006 r.) w którym spółka nie odnosi się do kwestii RIO 2006, a jedynie podtrzymuje żądanie wydania decyzji zgodnej z wnioskiem (v. wezwanie organu z dnia 28 sierpnia 2006r DRTH-WWM-60600-14/06(17), które to pismo zostało przekazane do wiadomości E. dopiero w dniu 17 października 2006 r. W aktach sprawy znajduje się także pismo Prezesa UKE z dnia 22 czerwca 2007 r., w którym wzywa KIGEiT i PIIT aby w terminie 10 dni przedstawiły konkretnie określone informacje, które stanowią niezbędne wiadomości w ramach sporów międzyoperatorskich. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zobowiązanie powyższe zostało wystosowane do w.w. podmiotów po upływie ponad 9 miesięcy od otrzymania przez organ ostatniego merytorycznego pisma w niniejszej sprawie (v. cytowane wyżej pismo T. SA z dnia 14 września 2006 r.). Ponadto, zakreślony w piśmie z dnia 22 czerwca 2006r. termin z góry unicestwiał dochowanie terminu wyznaczonego (szóstym) postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2007r. wydanym na podstawie art. 36 k.p.a. Powyższe wynika z faktu, iż termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 28 czerwca 2007 r. (v. postanowienie Prezesa UKE z dnia 26 kwietnia 2007 r. znak DRTH-WWM-60600-14/06(26). Również w tym samym czasie (pismo z dnia 26 czerwca 2007 r. Nr DRTH-WWM-60600-14/06(31), Prezes UKE kieruje do skarżącej wezwanie o ponowne przedstawienie uzasadnienia dotyczącego kwestii związanej z RIO 2006, choć spółka nie zajęła stanowiska w tym przedmiocie na wezwanie organu z dnia 28 września 2006 r. Organ powołuje się przy tym na "przedstawione dokumenty i stanowiska stron oraz niezbędność uzyskania dodatkowych wyjaśnień dotyczących toczącej się sprawy i będących jednocześnie tematem rozbieżności w procesie negocjacji stron". Usprawiedliwiając bezczynność organ podnosi ponadto, że niewydanie decyzji w określonym ustawą czasie jest spowodowane tym, że sprawa ma skomplikowany, precedensowy wręcz charakter, ponadto wpływa na stosunki cywilnoprawne zainteresowanych podmiotów. Odnosząc się do tego wyjaśnienia należy wskazać, że nawet jeżeli przyjąć, iż powyższa argumentacja jest zasadna, nie usprawiedliwia opieszałości organu w przekazywaniu dokumentów oraz wyznaczania odległych terminów zakończenia sprawy w sytuacji, gdy od ponad roku organ dysponuje dokumentami oraz stanowiskami stron. Przy czym, z powodów podanych wyżej, wywód odnoszący się do konieczności przeprowadzenia konsultacji nie może zostać uwzględniony jako uzasadnienie przekroczenia terminów. Mając na względzie przedstawioną argumentację, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie bezczynność zachodzi, gdyż organ regulacyjny nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku wyznaczenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy i nie wykorzystywał efektywnie czasu, jakim dysponował pomiędzy datami wydawania kolejnych postanowień sygnalizacyjnych. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez Prezesa UKE zasady szybkości postępowania zawartej w art. 12 k.p.a. Ponadto przy ocenie zasadności przedłużania kolejnych terminów załatwienia sprawy należało mieć na względzie, że omawianym rodzajem spraw zajmuje się organ wyspecjalizowany, który z założenia dobiera kadrę urzędniczą również wysoce kwalifikowaną, co niewątpliwie wpływa na ocenę możliwości uporania się z problematyką w sprawach z zakresu telekomunikacji. Reasumując: skargę na bezczynność Prezesa UKE należało uwzględnić, gdyż niezałatwienie sprawy w terminie nie jest następstwem zdarzeń niezależnych od organu lub powstałych z przyczyn zawinionych przez strony postępowania. Wyznaczając termin 60 - dniowy liczony od dnia zwrotu organowi akt postępowania administracyjnego (art. 286 § 2 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze zarówno sygnalizowany przez organ stopień zawiłości sprawy jak i uwarunkowania jej rozpoznania. W szczególności uwzględnił: konieczność przeprowadzenia konsultacji, półtoraroczny okres pozostawania sprawy w urzędzie, uzyskanie w dniu 4 lipca 2007 r. stanowisk Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, których uwagi organ uznaje za istotne z punktu widzenia Prezesa UKE do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (v. oświadczenie pełnomocnika organu złożone na rozprawie w dniu 4 października 2007 r.).