II SAB/Po 181/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi N. C. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę UZASADNIENIE N. C. (dalej również jako: "skarżąca" albo "wnioskodawczyni") wnioskiem z dnia 03 marca 2022 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z dnia 17 maja 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a po ich uzupełnieniu pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. zawiadomiono go, że wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W piśmie powyższym wskazano równocześnie, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r., stosownie do treści art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Pismem z dnia 09 września 2022 r. nazwanym ponagleniem, pełnomocnik wnioskodawczyni zwrócił się za pośrednictwem Wojewody do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, podnosząc zarzut braku rozpatrzenia w terminie sprawy w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jak wyjaśniono w treści pisma, pomimo, że wnioskodawczyni w marcu 2022 r. wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący, w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Datowaną na dzień 27 września 2022 r. skargą N. C. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę podnosząc zarzuty naruszenia: art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, gdyż wykonywane czynności były podejmowane w dużych odstępach czasu oraz art. 7 i 8 K.p.a. z uwagi na brak podjęcia kroków niezbędnych załatwienie sprawy odwlekania wydanie decyzji pomimo zebranego w całości materiału dowodowego dającego podstawę do zakończenia postępowania. Wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a wprowadzenie z dniem 15 kwietnia 2022 r. przypisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie mogło mieć wpływu na podejmowane czynności. W szczególności zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz przepis ten nie znajduje zastosowanie do kontroli i oceny stanu bezczynności, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Organ pomiędzy wejście w życie ustawy, a wniesieniem skargi ani nie zaprzestał czynności ani nie dokonywał ich z opóźnieniem, gdyż w ogóle nie podejmował żadnych czynności procesowych uznając już w marcu 2022 r., że zaistniały podstawy do braku podejmowania czynności w sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie argumentując, że pismo z dnia 09 września 2022 r. stanowiło ponaglenie na bezczynność organu, a nie na przewlekłe prowadzenie postępowania, co powoduje, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia przysługujących skarżącej. Wojewoda pismem z dnia 19 października 2022 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni z wezwaniem do uzupełnienia dokumentu. równocześnie w aktach sprawy brak jest informacji o wydaniu decyzji dotyczącej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w powyższym trybie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Równocześnie, stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przedmiotowa sprawa dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, na co wskazuje jej nazwa podana przez zawodowego pełnomocnika. Tym samym analizie Sądu podlegała jedynie ocena ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie jej pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W tym miejscu Sąd zauważa, że redakcja ponaglenia z dnia 09 września 2022 r. wskazuje, że w istocie podniesione w nim zostały zarzuty dotyczyły bezczynności organu. Jednakże w ocenie Sądu dla skuteczności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma konieczności wniesienia "ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania" gdyż samo wniesienia pisma stanowiącego ponaglenie, niezależnie od jego treści i zarzutów, wyczerpuje warunek formalny określony w art. 52 ust. 3b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zatem było podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił Wojewoda. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wyjaśnienia wymagało w pierwszej kolejności, czy w sprawie mogą znaleźć przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jest to o tyle istotne, że zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi wskazują, że zastosowanie przepisów powyższej ustawy naruszałoby, w ocenie skarżącej, zasadę niedziałania prawa wstecz. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX. kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069), projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa wejdzie w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., tj. od dnia, w którym został zaobserwowany przez władze polskie masowy napływ cudzoziemców bezpośrednio z terytorium Ukrainy. Wyjątkiem będą przepisy dotyczące zmian w Prawie konsularnym które wejdą w życie - co do zasady - w dniu następującym po dniu ogłoszenia, oraz w ustawie z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, które wejdą w życie z dniem 27 marca 2022 r. Mając na uwadze art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1461), należy wskazać, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie nadaniu projektowanej ustawie wstecznej mocy obowiązującej. Celem ustawy jest bowiem uregulowanie niektórych spraw w związku z masowym wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy oraz cudzoziemców nie posiadających obywatelstwa tego państwa, zamieszkałych na stałe na jego terytorium, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. A zatem ma na celu przyznanie uprawnień osobom, które ze względu na działania wojenne podjęte ze strony Federacji Rosyjskiej zostały zmuszone opuścić kraj, który zamieszkiwały, i poszukiwać pomocy w państwach sąsiadujących z Ukrainą. Podzielając powyższe stanowisko Sąd wskazuje dodatkowo, że masowy napływ cudzoziemców związany z konfliktem zbrojnym w Ukrainie spowodował również zwiększenie ilości spraw rozpoznawanych przez wojewodów. W tej sytuacji wprowadzenie szczególnej regulacji, która przyznaje określone uprawnienia obywatelom Ukrainy, wyłączając równocześnie zastosowanie przepisów K.p.a. w zakresie dotyczącym biegów terminu załatwienia sprawy, nie może być postrzegane, w kategoriach naruszenia porządku konstytucyjnego, w tym naruszenia interpretowanej z art. 2 Konstytucji zasady nie działania prawa wstecz. W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakaz ustanawiania retroaktywnego prawa nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt K 12/00, OTK 2000, Nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, Nr 1, poz. 5), a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 07 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 09 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU 2003, Nr 6, poz. 51), niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednak przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej. W przypadku retrospektywności (bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych w czasie obowiązywania prawa dotychczasowego) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zgodzić się też należy z poglądem wyrażonym w prekursorskim orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, że od zasady nieretroakcji powinno się odstępować tylko wyjątkowo, a odstępstwo może wynikać tylko z wyraźnego brzmienia ustawy i nie może być przedmiotem wnioskowań opartych na domniemaniach. W ocenie Sądu zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r. było zatem dopuszczalne, tym bardziej, co jest warte szczególnego podkreślenia, że wniosek skarżącej został złożony po dniu 24 lutego 2022 r. Konsekwentnie nie było więc też podstaw do uznania, jak chce tego skarżąca, że wobec złożenia przez nią wniosku w dniu 03 marca 2022 r. przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r. nie mógł znaleźć zastosowania. Już tylko na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć niemożność zastosowania przepisu art. 100c w okresie od dnia złożenia przez skarżącą wniosku (03 marca 2022 r.) do dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 15 kwietnia 2022 r., w przedmiotowej sprawie nie doszłoby do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Idąc dalej Sąd wskazuje, że w świetle art. 100c ustawy terminy załatwienia przez wojewodę spraw we wskazanych postępowaniach administracyjnych, w tym postępowaniach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, których bieg nie rozpoczął się do 24 lutego 2022 r., biegną poczynając od dnia 01 stycznia 2023 r., natomiast terminy, których bieg się rozpoczął, ulegają zawieszeniu na okres od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., zaś od dnia 01 stycznia 2023 r. kontynuują swój bieg. Równocześnie czynności dokonane w okresie, w którym bieg terminu załatwienia przez wojewodę przedmiotowych spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, są skuteczne, co pozwala organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych, niż zasada szybkości postępowania, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na art. 100c ust. 4 ustawy, który wskazuje, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przedstawiciele doktryny wskazują, że wyłączenie możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, rozumiane jako pozbawienie strony możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 K.p.a.) oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) – por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 100(c). Ze stanowiskiem powyższym nie sposób się zgodzić, a proponowana wykładnia jest zbyt daleko idąca. W ocenie Sądu przepis powyższy należy interpretować w zgodzie z podstawową regulacją konstytucyjną, a więc z poszanowaniem określonego w art. 45 Konstytucji prawa jednostki do sądu. Stronie, która kwestionuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy zapewnić możliwość weryfikacji działań organu, a w szczególności zapewnić możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazując chociażby na istniejącą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność, co do zakresu podmiotowego stosowania ustawy (czy dotyczy ona wszystkich cudzoziemców, czy też zakres jej stosowania jest ograniczony jedynie do obywateli Ukrainy), dopuszczenia automatycznego odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 100c ust 4 ustawy prowadziłoby do powstania skutków niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa, którego jedynym z fundamentów pozostaje funkcjonowanie niezależnego organu ochrony prawnej jakim jest sąd administracyjny. Konsekwentnie niemożność "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości", o jakim mowa w art. 100c ust. 4 ustawy należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 100c ust. 1 ustawy. Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie znajdują przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Mając powyższe na względzie, wobec treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.