IV SA/Wa 2900/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2019 r., nr KOC [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania K. J. (dalej Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej Zarząd Dzielnicy) z [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy wewnętrznej drodze dojazdowej włączonej do ul. [...] w Dzielnicy [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Postępowanie administracyjne w sprawie tej zapoczątkowane zostało wnioskiem Skarżącego z 23 listopada 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postępowanie to - stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zostało zawieszone. Po jego podjęciu, wystąpiono i uzyskano uzgodnienia Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...], Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Planowania Miejscowego, które poinformowało, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], a inwestycja ta z projektem planu koliduje. Wydział Infrastruktury Technicznej dla Dzielnicy [...] uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem m. in. wykazania się prawem przejścia i przejazdu przez działkę ew. nr [...] z obrąbu [...] oraz zaznaczył, że dostęp do drogi publicznej ul. [...] będzie mógł być realizowany po wybudowaniu zjazdu z tej ulicy na dz. nr ew. [...] z obrębu [...]. Odwołanie od pierwszej decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] maja 2014 r., nr [...] ustalającej te warunki zabudowy złożyli współwłaściciele działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Po jego rozpatrzeniu SKO decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr KOC [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy ocenił, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nieprawidłowo ustalona została m. in. kwestia dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji. Organ nie jest uprawniony bowiem do nałożenia na inwestora obowiązku ustanowienia służebności drogi koniecznej i nie jest również w tym zakresie związany stanowiskiem inwestora. SKO wskazało jednocześnie na konieczność dokonania uzgodnienia w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarząd Dzielnicy ponownie rozpoznając sprawę - zgodnie z wytycznymi Organu odwoławczego - przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał kolejnych uzgodnień z Biurem Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd Zlewni w [...]. Wydział Dróg i Infrastruktury dla Dzielnicy [...], będący zarządcą przedmiotowej drogi wyjaśnił jednak, że działka o nr. ew. [...] z obrębu [...] nie przylega do drogi publicznej. Nadmienił ponadto, że prawna jak i fizyczna obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji poprzez działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (tj. poprzez drogę wewnętrzną) nie jest możliwa ze względu na nieuregulowany stan własności gruntów na rzecz [...]. Działki ew. o nr.: [...], [...], [...] z obrębu [...], zgodnie z informacją z rejestru gruntów figurują bowiem jako działki będące we władaniu [...], właściciel nieznany. Natomiast droga opisana we wniosku jako działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] fizycznie nie istnieje w terenie. Szerokość zaś działek opisanych jako działki drogowe, służących obsłudze komunikacyjnej, wynosi od około 1 m do około 4 m. Ze względu na te szerokości oraz nieutwardzoną nawierzchnię, droga wewnętrzna nie zapewnia więc prawidłowej obsługi komunikacyjnej oraz nie spełnia również wymagań podstawowych, dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania oraz nośności i stateczności konstrukcji drogi. Zarząd Dzielnicy uznał w efekcie, że nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej, tj. pkt 2. i decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr KOC [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I. instancji. W uzasadnieniu wskazano, że dojazd do terenu inwestycji - dz. ew. nr [...], będzie się odbywał od strony ul. [...] i dalej przez dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Organ II. instancji nadmienił również, że tak określony dostęp do drogi publicznej faktycznie istnieje w terenie, bowiem wymienione działki składają się na nieruchomość drogową, z której korzystają także właściciele innych nieruchomości, przylegających do tej drogi. Zauważył jednak, iż część spośród tych działek, tj. działki ew. o nr.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], według zapisów w ewidencji gruntów nie stanowią nieruchomości drogowych. Zatem w ocenie SKO działka stanowiąca teren inwestycji posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, jednakże nie jest to dostęp o charakterze prawnym. W skład istniejącej drogi wchodzą bowiem działki ewidencyjne stanowiące własność innych, poza inwestorem, osób fizycznych i nie stanowią one nieruchomości drogowych. Skargę na tę decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej jego wykładni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swą skargę przytoczył treść § 36 ust. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), z którego – jak zaznaczył – wynika, że za nieruchomości drogowe należy uznawać nieruchomości (działki gruntu) przeznaczone, wydzielone, nabywane, zajęte lub przejęte pod drogi. W ocenie Skarżącego, takimi nieruchomościami drogowymi są wszystkie działki współtworzące drogę dojazdową do terenu planowanej inwestycji, które wydzielone zostały w celu poszerzenia istniejącej drogi dojazdowej pozostającej we władaniu m. st. Warszawy. Z tego powodu przyjęcie przez SKO założenia, że niektóre z działek współtworzących drogę dojazdową nie stanowią nieruchomości drogowych, ponieważ nie zostały tak sklasyfikowane w ewidencji gruntów, Skarżący uznał za błędne. Przywołując orzecznictwo podważył również wymóg posiadania stosownego tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I. instancji oraz o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do jej uwzględnienia z urzędu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Skarżący oraz Organ taki wniosek złożyli w odpowiedzi na pouczenie Sądu, a żadna z pozostałych stron nie zgłosiła żądania przeprowadzenia rozprawy. Stan niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, z uwagi na co skład orzekający nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Sąd rozpoznał zatem tę sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Co zaś tyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm. - zwanej dalej – u.p.z.p.). Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji i warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła ocena, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2, tj. czy teren projektowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć alternatywnie bezpośredni dostęp do tej drogi albo pośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "dostępu" w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oznacza realną możliwość skomunikowania terenu inwestycji, przy uwzględnieniu wszystkich istniejących uwarunkowań, w tym prawnych (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2374/16). Stosownie natomiast do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020 poz. 470) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów, celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni natomiast polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym od drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2068/14). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości brak bezpośredniego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Należało zatem rozważyć, czy teren ten ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej, realizowany przez drogę wewnętrzną lub stosowną służebność gruntową. Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale również i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11). Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2005 r., syn. akt IV SA/Wa 1505/05) i służyć każdoczesnemu właścicielowi działki, która ma zostać zainwestowana. Ponadto, co istotne, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie rozstrzygania sprawy, a nie być planowany w przyszłości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Zwrócić także należy uwagę, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ("teren ma dostęp do drogi publicznej") sformułowany został przedmiotowo, a nie podmiotowo – odnosząc się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Zasadnicze znaczenie ma zatem, aby działka inwestycyjna miała "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego jej właściciela odpowiedniej służebności. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd odmienny, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie się przez wnioskodawcę odpowiednim tytułem prawnym do korzystania z drogi wewnętrznej lub odpowiednią służebnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13). Podstawą tego stanowiska jest założenie oparte na treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p., że inwestor nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, czego konsekwencją jest również brak takiego wymagania w zakresie dostępu do drogi publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu. Zaakceptowanie tego stanowiska prowadziłoby do iluzoryczności warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2, skoro w każdej sytuacji inwestor mógłby wykazywać we wniosku dostęp do drogi publicznej przez urządzenie drogi wewnętrznej na cudzej nieruchomości lub perspektywę ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomościach sąsiednich dostęp ten posiadających. Sąd stoi na stanowisku, że racjonalny ustawodawca ustanawiając dostęp do drogi publicznej jako warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, już na tym etapie, a nie dopiero przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę uznał, że warunek ten winien w pełni zostać spełniony. W efekcie więc, właśnie z powodu braku jego spełnienia na etapie uzyskiwania warunków zabudowy, przewidział skutek w postaci wydania decyzji odmownej. Kwestia ta w całej pełni winna być zatem rozstrzygana już na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a nie pozwolenia na budowę i ten nurt orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający tę sprawę podziela. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że teren projektowanej inwestycji, choć posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej przez działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], to nie ma on charakteru prawnego. Działki te poza tym tworzą drogę o zmiennej szerokości, jak podał Organ, miejscami niewiele ponad metra, a dojazd do działki, której dotyczył wniosek o warunki zabudowy jest bardzo długi. W dacie rozstrzygania tej sprawy przez Organy obu instancji każdoczesnemu właścicielowi działki o nr. ew. [...], obręb [...], obejmującej teren planowanej inwestycji, nie przysługiwało żadne prawo do korzystania z uprzednio wymienionych działek, w tym prawo przechodu czy przejazdu. Okoliczność ta potwierdzona została przez Skarżącego, który również w swej skardze przywołuje treść księgi wieczystej [...], prowadzonej dla działek [...], [...], [...] i [...], na których ustanowiono służebności gruntowe na rzecz zabudowanych działek przylegających do tej nieruchomości, ale nie na rzecz objętej wnioskiem działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Kolejne zaś działki, w których Skarżący upatruje pośredniego dostępu do drogi publicznej, nie mają z kolei uregulowanego statusu prawnego i pozostają we władaniu [...]. Na marginesie podkreślić należy, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego zmieniał projektowany dostęp do drogi publicznej. W piśmie z 12 lutego 2014 r. wskazał, że dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez służebność gruntową przechodu i przejazdu po działce ew. [...] ob. [...], co uwzględniła uchylona decyzja Organu I. instancji z [...] maja 2014 r. Nadmienić należy, że odwołanie od tej decyzji złożyli właśnie właściciele nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...] ob. [...], a wynika z niego, że nie wyrażali oni zgody na ustanowienie tej służebności. Powstała sytuacja dodatkowo podkreśla znaczenie prawnego uregulowania dostępu do drogi publicznej i celowość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopiero, gdy dostęp ten jest zapewniony pod względem prawnym. W tym stanie rzeczy za prawidłową należało uznać ocenę Organu II. instancji dotyczącą braku dostępu terenu planowanego przedsięwzięcia do drogi publicznej, z uwagi na brak prawnego umocowania do korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, na marginesie podkreślenia wymaga, że kwalifikacja nieruchomości jako nieruchomości drogowych, na podstawie § 36 ust. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), dotyczy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1990), lecz nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Co dotyczy klasyfikacji części działek stanowiących drogę dojazdową wyjaśnić należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2020 poz. 2052) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a więc to dane zawarte w ewidencji gruntów stanowić będą o jego klasyfikacji na potrzeby postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Nie zmienia to zarazem faktu, że wystarczającą przyczyną odmowy ustalenia owych warunków zabudowy w niniejszej sprawie był brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w znaczeniu prawnym, tzn. niezapewnienie każdoczesnemu właścicielowi przedmiotowej działki dostępu do tej drogi poprzez np. udział w prawie własności drogi wewnętrznej, czy służebność gruntową odpowiedniej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.