II OSK 401/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 174/16 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 174/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. D. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Mały dom mieszkalny, wielorodzinny na działce nr [...]2, poszerzenie istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkach nr [...]2, [...]4, [...]3 obr. [...] przy ul. K. w Rzeszowie". Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego, a następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej zwane Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wskazana decyzja Kolegium została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ocenił, że planowana inwestycja (polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego) nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "u.p.z.p."), gdyż działka, na której zaplanowano jej realizację, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Sąd stwierdził, że zabudowy te różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy, a odmienności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślił, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonego przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1511/13. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, powołując się na stanowisko Sądu, zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12, stwierdziło, że nie zostały spełnione przez planowaną inwestycję wymagania w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wywiodło przy tym, że istniejącej zabudowy jednorodzinnej nie sposób pogodzić z planowaną zabudową wielorodzinną, która nie występuje w obszarze analizowanym i która naruszyłaby zasady ładu przestrzennego. Oceniło, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie spełniała wymagań określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zauważyło bowiem, że w części tekstowej tej analizy podano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa i handlowa, a budowa wnioskowanego budynku mieszkalnego jest zgodna z funkcją otoczenia, podczas gdy z części graficznej analizy wynika, że na terenie tym brak jest zabudowań wielorodzinnych, a zabudowę mieszkaniową stanowi zabudowa wolnostojąca jednorodzinna. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany Sądem I instancji) powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tego Sądu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1511/13. Stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium, w świetle przepisów u.p.z.p., k.p.a. oraz zapadłych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych, nie narusza prawa. Zauważył bowiem, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do tego, który istniał podczas sądowej kontroli poprzedniej decyzji Kolegium, gdyż inwestor nie zmodyfikował wniosku i nie sporządzono nowej analizy urbanistycznej. Podkreślił, że w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. wskazano wprost, że przy niezmienionym stanie faktycznym – związanym głównie z treścią analizy – nie będzie w sprawie spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Stwierdził, że skoro do takich właśnie wniosków doszło Kolegium w zaskarżonej decyzji, to stanowisko to należało ocenić jako prawidłowe. Sąd I instancji wywiódł przy tym, że z powodu niespełniania przez planowaną inwestycję warunku "dobrego sąsiedztwa" uchylono przecież poprzednią decyzję Kolegium, a skarżący nie podważył skutecznie tego stanowiska w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dodał, że w toku ponownego postępowania odwoławczego ani też przed Sądem skarżący nie wskazywał na jakiekolwiek zmiany w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które mogłyby zostać uznane za zmianę stanu faktycznego i powodować konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Sąd I instancji przyjął, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół przesłanki "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), której znaczenie normatywne zostało dokładnie wyjaśnione w poprzednim - prawomocnym wyroku tego Sądu. Ocenił, że określone przez inwestora parametry planowanej inwestycji nie pozwalały na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności rodzaju jej funkcji. Wskazał, że ustalenie spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 u.p.z.p., następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uznał, że z analizy materiału dowodowego rzeczywiście wynika, że wskaźników takich nie da się ustalić (część tekstowa analizy jest dość lakoniczna), a jedyną występującą w obszarze analizowanym zabudową, czego zresztą nikt nie kwestionuje, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wywiódł, że z samego faktu występowania obok niej również zabudowy usługowej i handlowej nie sposób wywieźć, że kontynuację ich wszystkich stanowić będzie zabudowa wielomieszkaniowa. Skonstatował, że w okolicznościach sprawy, związanych z treścią wniosku i stanem faktycznym obszaru analizowanego, nie został spełniony wymóg "dobrego sąsiedztwa". Dodał, że skoro rozstrzygnięcie Kolegium jest zgodne z prawem, to skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest: - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, na którym funkcjonuje zabudowa mieszkalna nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, przez co nie realizuje zasady "kontynuacji zabudowy"; - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy, wymaganej w § 3 tego rozporządzenia, analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym dopuszczając budowę wnioskowanego budynku wielorodzinnego w obszarze zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Kolegium stanu faktycznego sprawy, niewskazanie dowodów na jakich oparł się organ oraz przez niewłaściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego nieprawidłowych wniosków, - art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów z pominięciem wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2015r, poz.199 ze zm.) – dalej u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz.U. Nr 164, poz.1588 ) oraz przepisów postępowania, to jest: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wymaga bowiem podkreślenia, co zresztą zaakcentowano także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontroli Sądu I instancji poddano kolejną decyzję Kolegium wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako że poprzednia decyzja tego organu została uchylona wyrokiem Sądu I instancji z dnia 20 marca 2013 r. sygn. II SA/Rz 1197/12, a skarga kasacyjna od tego wyroku, wywiedziona przez skarżącego, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1511/13. W kontrolowanej sprawie konieczne było zatem uwzględnienie oceny prawnej zawartej w tych wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle zaś art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna, zawarta w powołanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, dotyczyła między innymi spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne, będące przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocena ta odnosiła się także do poprawności sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście spełnienia wymogów określonych w § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12 oceniono bowiem, że "planowana inwestycja (polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego) nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż działka, na której zaplanowano jej realizację, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej". Natomiast w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1511/13 wskazano wprost, że "przy niezmienionym stanie faktycznym – związanym głównie z treścią analizy – nie będzie w sprawie spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem". W tych okolicznościach za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro, jak słusznie zauważył Sąd i instancji, stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do tego, który istniał podczas sądowej kontroli poprzedniej decyzji Kolegium, gdyż inwestor nie zmodyfikował wniosku i nie sporządzono nowej analizy urbanistycznej, to prawidłowa była ocena Sądu I instancji co do legalności decyzji Kolegium mocą której uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie Sąd I instancji związany był oceną prawną zawartą we wskazanych powyżej wyrokach. Wobec niezmienności stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, nieuprawnione jest także stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego wyrazem miałoby być niedostrzeżenie przez ten Sąd naruszenia w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12, przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji poprzedniej decyzji Kolegium było jedynie naruszenie przez organ prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Sąd I instancji nie dopatrzył się wówczas naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro zaś, ponowna decyzja Kolegium wydana została w oparciu o ten sam materiał dowodowy, jak poprzednia decyzja tego organu, to uznać należy, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji związany był także oceną prawną, zawartą w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12, co do braku w niniejszej sprawie kwalifikowanego naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania. Dodać w tym miejscu należy, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w toku ponownego postępowania odwoławczego ani też przed Sądem skarżący nie wskazywał na jakiekolwiek zmiany w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które mogłyby zostać uznane za zmianę stanu faktycznego i powodować konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. W tych okolicznościach nie sposób uznać aby Kolegium odstępując od dalszych czynności dowodowych dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a., czy też art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.