I SAB/Wr 885/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi S.C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1900 (słownie: jeden tysiąc dziewięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący S. C. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) pismem z 5 marca 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze, powołując się na treść art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie Wojewodzie czternastodniowego terminu do załatwienia sprawy 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 5. przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 2500 zł, 6. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący zwięźle uzasadnił wnioski i przedstawił swoje stanowisko. Wskazał na terminy załatwienia spraw wynikające z przepisów (maksymalnie dwa miesiące), i podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności ponad rok i 9 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując w uzasadnieniu, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał wymaganego toku instancji, tzn nie wniósł ponaglenia. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi, podając, że długie terminy załatwiania spraw wynikają z dużej liczby składanych wniosków oraz rotacji pracowników Urzędu. W dniu 15 lipca 2021 r., skarżący przedstawił pisma z dnia 7 października 2019 r. oraz 3 lutego 2020 r., nazwane "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie" skierowane do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych oraz pismo Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 lutego 2020 r., przekazujące pismo skarżącego z dnia 3 lutego 2020 r., do załatwienia według właściwości, jako ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do siedziby organu w dniu 3 czerwca 2019 r. wraz z szeregiem dokumentów. Natomiast pierwszą czynnością organu w sprawie było skierowanie w dniu 25 marca 2021 r., a więc niemal dwa lata później, prośby o informację o cudzoziemcu do Agencji Bezpieczeństwa Publicznego, Policji i Straży Granicznej. W tym samym dniu organ skierował również do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Wymaga wyraźnego podkreślenie, że czynności te organ wykonał już po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody. Sąd nie uwzględnił wniosku organu administracji o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania toku instancji. W aktach sprawy administracyjnej brakowało co prawda ponaglenia, czyli pisma wzywającego organ do podjęcia czynności, rozpoznawanego przez organ wyższy stopniem, którego złożenie warunkuje możliwość skierowania skarg do sądu administracyjnego w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania. Jednakże skarżący przedstawił w toku postępowania przed Sądem pisma, jakie w jego imieniu składał pełnomocnik do Urzędu oraz potwierdzenie przekazania jednego z przedmiotowych pism przez Ministra Spraw Wewnętrznych, do załatwienia zgodnie z właściwością, jako ponaglenie w sprawie. Pisma nazwane były przez autora "zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie", jednakże nie ma wątpliwości, że złożenie ich pozwoliło na uznanie, że tok instancji w sprawie skargi na bezczynność został wyczerpany. Nie ma w literaturze przedmiotu ani w orzecznictwie sporu co do tego, że mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie SN z 27 lutego 1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, Nr 1, poz. 14 oraz postanowienie NSA z 8 października 2010 r., II FZ 532/2010, CBOSA). W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy i ewentualnie dopytać stronę. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma (por. postanowienie NSA z 28 września 2011 r., II OZ 833/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że pisma z dnia 7 października 2019 r. i 3 lutego 2020 r., były pismami wnoszonymi w trybie art. 37 k.p.a. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku (jego kompletności) i zwraca się do odpowiednich Służb (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwudziestu miesiącach od dnia wpływu wniosku i zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Czynności te podejmuje przy tym już po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do Sądu. Organ przez prawie dwadzieścia jeden miesięcy od wszczęcia postępowania nie wykonał dyspozycji wynikającej z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), tzn. nie zwrócił się do odpowiednich Służb w spawie informacji o skarżącej. Należy podkreślić, że czynność ta z jednej strony jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku, z drugiej strony ma podstawowe znaczenie dla legalizacji pobytu cudzoziemców, ze względu na bezpieczeństwo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Oceniając działanie organu Sąd miał również na uwadze przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak bezczynności organu w związku z epidemią COVID, tj. czas od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie bezczynności o charakterze rażącym. Jednocześnie Sąd przy ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej odliczył okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (2 miesiące). Wobec znacznego upływu czasu od złożenia wniosku, przy jednoczesnym złożeniu przez skarżącego dokumentów wymaganych do jego rozpoznania, Sąd w punkcie III wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że skoro wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku skierowane zostało do strony w dniu 28 marca 2021 r., a termin osobistego stawiennictwa wyznaczono na dzień 21 kwietnia 2021 r., to w chwili zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, organ dysponować będzie całościowym materiałem niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1900 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznania sprawy. Brak pozwolenia na pracę czy pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Nierzadko utrudnia znalezienie lepszej pracy lub realizację życiowych planów. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. Jednocześnie Sąd w punkcie VI wyroku oddalił dalej idącą skargę, bowiem skarżący domagał się zarówno przyznania sumy pieniężnej, jak i nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § p.p.s.a. Tymczasem dyspozycja przepisu jest jasna i stanowi alternatywę: Sąd może nałożyć grzywnę lub przyznać odszkodowanie. Jednoczesne nałożenie tych dwóch obowiązków wobec treści przepisu nie jest możliwe. Sąd przyznał w wyroku sumę pieniężna na rzecz skarżącego, wobec czego zobowiązany był oddalić skargę w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Na koszt składała się równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.