II GZ 419/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2146/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. Sąd I instancji podał, że w skardze na ww. decyzję H. L. (dalej: skarżąca, strona) zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Skarżąca wskazała, że w 2020 roku ze względu na straty wywołane pandemią koronawirusa otrzymała subwencję z PFR w kwocie 108.000 zł. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest dalsze prowadzenie działalności gospodarczej oraz utrzymanie stanu zatrudnienia, które na dzień składania wniosku wynosiło i nadal wynosi 3 etaty. Skarżąca zatrudnia 3 osoby, którym zapewnia prace i źródło dochodu. Wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do zaprzestania działalności gospodarczej i spowoduje utratę kontrahentów, pacjentów oraz utratę renomy, na którą skarżąca pracowała przez ostatnie 20 lat. W konsekwencji też skarżąca będzie zobowiązana rozwiązać umowy ze wszystkimi pracownikami oraz zwrócić całość otrzymanej subwencji, co będzie niemożliwe do zrealizowania, bowiem utraci ona wszelkie źródła dochodu, utraci płynność finansową i nie będzie w stanie spłacać swoich zobowiązań zarówno prywatnych jak i publicznoprawnych. Zaznaczono przy tym, że pracownicy zatrudnieni w tych aptekach są wieloletnimi pracownikami, z dużym doświadczeniem i cieszą się zaufaniem pracodawcy. W przypadku braku wstrzymania zaskarżonej decyzji, skutki finansowe będą dla skarżącej daleko idące, poniesie ona taką szkodę, że utraci płynność finansową i z dużym prawdopodobieństwem można ocenić, że nie będzie w stanie poradzić sobie z poniesioną szkodą, co w konsekwencji zmusi ją do zakończenia działalności. Ponadto towar w postaci leków i wyrobów medycznych zakupiony przez skarżącą na potrzeby prowadzenia punktu aptecznego wart jest 56.485,91 zł brutto w cenie detalicznej. W przypadku nie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie będzie mogła zwrócić leków do hurtowni farmaceutycznej i zostanie zmuszona do ich utylizacji. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, że skarżąca wykazała przesłanki wymienione w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W oparciu o uzasadnienie wniosku, a także akta sprawy (w tym również pisma strony i załączone do nich dokumenty), jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, WSA stwierdził, że wniosek skarżącej jest zasadny. Sąd I instancji uznał, że konsekwencją wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei spowoduje konieczność zwolnienia pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudnieni dotychczas farmaceuci mogą znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie punktu aptecznego. Jego prowadzenie wymaga bowiem zatrudniania osób cieszących się szczególnym zaufaniem podmiotu prowadzącego taki punkt. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ podał, że strona nie wykazała okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, a Sąd oparł postanowienie na okolicznościach, które nie zostały należycie uprawdopodobnione przez skarżącą. Inspektor zwrócił uwagę, że obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek leży po stronie wnioskodawcy, a konieczność zaprzestania objętej zezwoleniem działalności nie jest sytuacją wyjątkową, wymagającą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powinien uwzględnić zarówno okoliczności podane we wniosku, jak i wynikające z akt sprawy i ocenić, czy występują przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, spoczywa na stronie skarżącej. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie, jeżeli: 1) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji przez wnioskodawcę. Możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest zatem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków wykonania decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym rezultatem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tj. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżąca uprawdopodobniła możliwość wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i NSA tę ocenę podziela. Zdaniem NSA argumenty powołane przez skarżącą oraz przedstawione przez nią dokumenty pozwalały na dokonanie oceny, że w sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 14 października 2021 r., sygn. akt II GZ 327/21; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 366/20; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18; 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/1; 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanego w zaskarżonej decyzji punktu aptecznego, stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu takiej dzielności. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, w szczególności pacjentów realizujących recepty. W ocenie NSA na uwzględnienie zasługiwał również argument dotyczący skorzystania przez skarżącą z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla małych i średnich przedsiębiorców. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest dalsze prowadzenie działalności gospodarczej oraz utrzymanie stanu zatrudnienia. Zdaniem NSA, okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Inspektora przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.