I OSK 136/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1088/06 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi C. S. od Skarbu Państwa 240 (dwieście czterdzieści) zł, wraz z należnym podatkiem od towarów i usług , tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1088/06 oddalił skargę W. B. wniesioną na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], znak: [...] którą to decyzją wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na stan zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki przewidziane w art. 83 powołanej ustawy powinny być spełnione łącznie. Brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że w przypadku W. B. renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji w trybie wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie są spełnione warunki określone w art. 83 powołanej ustawy. Z akt rentowych wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] wnioskodawca został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. Dopiero po przeprowadzeniu kolejnego badania w dniu [...], lekarz orzecznik ZUS stwierdził całkowitą niezdolność do pracy do kwietnia 2008 r. Z dokumentacji wynika również, że w okresie od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] maja 2001 r. wystąpiła nieuzasadniona przerwa w zatrudnieniu, która nie była związana z orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy. Organ podkreślił ponadto, że od dnia [...] marca 1996 r. do dnia [...] marca 2006 r. czyli w dziesięcioleciu, w którym powinien być udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty ww. pozostawał poza ubezpieczeniem. Dodatkowo organ wskazał, że na przestrzeni 53 lat życia w chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat 4 miesiące i 16 dni, jest nieadekwatny do wieku. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał nie pozwolił na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia na skutek okoliczności niezależnych od jego woli, co wykluczyło możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 powołanej ustawy. W ocenie organu podnoszona przez wnioskodawcę trudna sytuacja materialna nie stanowiła wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przewidziane w tym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może je przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Sąd stwierdził, że z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. Całkowita niezdolność do pracy powstała [...] marca 2006 r. Udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek wynosi 21 lat, 4 miesiące i 16 dni, ale w okresie 1996-2001, kiedy nie występowała żadna niezdolność do pracy, w ubezpieczeniu skarżącego nastąpiła przerwa, a w 10-leciu ocenianym do uprawnień zamiast 5 lat wymaganych wykazano tylko 2 lata 8 miesięcy i 10 dni. W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał, że na podstawie oświadczenia skarżącego nie może, wbrew orzeczeniom lekarzy orzeczników uznać skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy wcześniej niż to wynika z orzeczeń. Fakt, że skarżący choruje od 1986 r. nie oznacza, że stał się wówczas niezdolny do pracy. Ponadto organ prawidłowo ustalił przy istnieniu pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, że brak jest szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż winny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia powinno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W ocenie Sądu brak jest usprawiedliwienia dla przerw w ubezpieczeniu skarżącego. Charakteru szczególnej okoliczności nie ma sama w sobie nieporadność życiowa skarżącego, która według jego twierdzenia była przyczyną częstych zmian i krótkich okresów zatrudnienia, a także rejestracja w charakterze bezrobotnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, nie może być podstawą do przyznania tego świadczenia. Sąd uznał podnoszony przez skarżącego fakt ubezpieczenia w KRUS-ie za nową okoliczność w sprawie, co do której organ nie miał żadnej możliwości ustosunkowania się w toku postępowania administracyjnego, bowiem skarżący o tym fakcie wspomniał dopiero w skardze, nie wskazując żadnych dodatkowych dowodów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. B., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną skarżący oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że spełnia warunki określone w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Przyznał, że z uwagi na zły stan zdrowia miał przerwy w zatrudnieniu, które doprowadziły, iż w sumie przepracował niespełna 22 lata. Zdaniem skarżącego niespełnienie przez niego warunków do uzyskania świadczenia rentowego w trybie zwykłym jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych i niezawinionych. Skarżący liczy obecnie nieco ponad 50 lat i łączny okres jego ubezpieczenia na przestrzeni dotychczasowego życia wydaje się być adekwatny do wieku. Ponadto w ocenie skarżącego nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że w okresie od 2003-2004 r. był ubezpieczony w KRUS, a ponieważ okoliczność ta nie została dotychczas wyjaśniona, uzasadniony wydaje się być wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Prezesa ZUS celem ustalenia wiarygodności tego twierdzenia, co w sprawie niniejszej ma duże znaczenie, gdyż w znaczący sposób wydłuża okres ubezpieczenia. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w przedstawionej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy jej rozpoznaniu NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż niespełnienie przez W. B. warunków do uzyskania renty w trybie zwykłym nie jest wynikiem okoliczności niezależnych i niezawinionych przez skarżącego (okoliczności szczególnych). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten jest nieuzasadniony. Stosownie do art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zauważyć trzeba, iż podstawa materialnoprawna przyznania świadczeń w drodze wyjątku została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi bowiem, że "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku". Wedle przyjętej przez NSA jednolitej linii orzeczniczej, akceptowanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w tym zakresie, pomimo że oparte na konstrukcji uznania, nie może być rozumiane jednak dowolnie. W powołanym przepisie zostały ustanowione przesłanki, które wyznaczają granice uznania w tych sprawach: świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (renty lub emerytury) musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Zasadnie przy tym wskazane zostało, i to zarówno przez Sąd I instancji, jak i wcześniej - przez Prezesa ZUS, iż wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ma też rację Sąd I instancji twierdząc, iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono przyznania skarżącemu W. B. renty w drodze wyjątku nie narusza prawa, a to z uwagi na to, że po stronie skarżącego nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, których zaistnienie obok innych wymienionych w przepisie, umożliwia uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie. W ocenie autora skargi kasacyjnej zły stan zdrowia skarżącego jest okolicznością szczególną, na skutek której nie uzyskał on dłuższego okresu ubezpieczenia. Zły stan zdrowia jak twierdzi autor skargi kasacyjnej usprawiedliwiał przerwy w zatrudnieniu W. B. i stanowił okoliczność niemożliwą do pokonania. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Za szczególną okoliczność na potrzeby art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy uznać tylko zdarzenie albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2001 r. II SA 3238/00, Lex nr 50999; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005 r. II SA/Wa 436/05, Lex nr 191799 i z dnia 23 września 2004 r. II SA 3638/03, Lex nr 156898). Odnosząc powyższe tezy do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku stwierdzić trzeba, iż po stronie skarżącego nie zaistniały zdarzenia mogące być uznane za szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w okresie znacznie poprzedzającym kłopoty zdrowotne skarżącego, kiedy skarżący był osobą młodą i zdolną do podjęcia zatrudnienia, nie uczynił tego. Powyższe stwierdzenie odnosi się do okresu przypadającego bezpośrednio po ukończeniu studiów przez skarżącego w czerwcu 1978 r. Po tej dacie skarżący nie podejmował pracy aż do 1 sierpnia 1980 r. Podobnie w okresie od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] maja 2001 r. skarżący nie będąc całkowicie niezdolny do pracy, pracy tej nie podejmował. Oznacza to, że nieuzyskanie przez W. B. dłuższego okresu ubezpieczenia nie wynikało ze zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym, które obiektywnie uniemożliwiały zatrudnienie, lecz z braku dostatecznej aktywności zawodowej. Ta zaś w sytuacji nieistnienia rzeczywistych przeszkód do jej wykazania, nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nawet gdy wynika z życiowej nieporadności, do której przyznaje się skarżący. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, iż skarżący w latach 2003-2004 był osobą ubezpieczoną w KRUS, należy wyjaśnić, że okoliczność ta jako nieznana organowi administracji publicznej przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie mogła wpłynąć na dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności tej decyzji a tym samym pozostaje także bez wpływu na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 19 i § 18 ust. 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.