II OSK 3716/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., A. Ł., D. Ł. i I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/18 w sprawie ze skargi M. D., A. Ł., D. Ł. i I. Ł. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXXV/117/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/18 oddalił skargę M. D., A. Ł., D. Ł. i I. Ł. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z 13 grudnia 2012 r. nr XXXV/117/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Leszczyna, w gminie Nieporęt (opubl. w Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 4173; dalej: plany miejscowy), w części dotyczącej działek ew. nr [...] i nr [...], położonych w S.. Sąd I instancji uznał, że plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie jest dotknięty wadą, skutkującą zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: upzp) koniecznością stwierdzenia jego nieważności. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: - art. 12 ust 1-4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) przez błędną jego wykładnię, co doprowadziło w konsekwencji do błędnej interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Pb), jakoby do budowy przedmiotowej drogi przez Gminę nie wymagane było prawo rzeczowe, gdy przepisy wyżej wymienione rozstrzygają wprost, że posiadanie tego prawa jest warunkiem koniecznym do uzyskania zezwolenia na budowę drogi, co ostatecznie naruszyło treść art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: Ppsa), - art. 35 upzp statuującego zasadę, że do czasu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, może być ona wykorzystywana przez właściciela w sposób dotychczasowy, podczas gdy Sąd w sposób automatyczny i bezkrytyczny przyjął wszystkie argumenty Gminy zawarte w jej odpowiedzi na skargę, wypaczając jedynie interes prawny skarżących co ostatecznie doprowadziło do naruszenia treści art. 190 Ppsa; - art. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 upzp, poprzez nieuwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności osiedla "[...]", której mieszkańcy opowiedzieli się przeciwko budowie drogi, zaś sąsiadujące społeczności lokalne /K./ nie są zainteresowane planowaną inwestycją, ponieważ mają doskonałe warunki dojazdu do ul. [...] drogą asfaltową poprzez ulice [...],co uprawnia do stwierdzenia, biorąc pod uwagę fakt dezaktualizacji planu 2002 r., że Gmina nie działa w interesie publicznym, co doprowadziło jednocześnie: do naruszenia przepisów postępowania - art. 153 Ppsa, a na koniec konstytucyjnej zasady ograniczeń ingerencji w prawo własności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji; - art. 14 ust. 3 upzp oraz art. 17 pkt 8 upzp, z uwagi na brak wymaganej zgody zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i leśne w odniesieniu do działek nr [...] i [...], a wyrażenie tej zgody ex post nie jest znane ustawie o planowaniu, tym bardziej w sytuacji, gdy zgoda ta została wydana w oparciu o sprzeczny ze stanem faktycznym status działki [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia powołanych w skardze przepisów, zawartych w ustawie o lasach i ustawie o ochronie przyrody; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 Ppsa, polegające na wadach uzasadnienia orzeczenia, w szczególności na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego - art. 6 upzp - wobec braku tytułu prawnego Gminy do działki nr [...] położonej w S. oraz zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 1 i art. 87 ust. 1 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części dotyczącej ww. działek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Nieporęt wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.4. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do powołanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności są konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. W określonych sytuacjach jednak elementem władztwa planistycznego jest przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny i zmiana jej statusu urbanistycznego. Tak się dzieje m.in kiedy prywatna nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie czy poszerzenie drogi publicznej. 4.5. W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, publ. OTK 2000, nr 2, poz. 60). Przy tym legalna definicja celu publicznego zawarta jest w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W świetle powyższego przeznaczenie nieruchomości skarżących pod realizację drogi publicznej - oznaczonej w planie jako [...] spełnia wymogi konstytucyjne. W przypadku przeznaczenia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną, nie ma mowy o ograniczeniu wykonywania prawa własności, ale o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie planistyczne). Konieczne jest zatem uzyskanie przez podmiot publicznoprawny własności tej nieruchomości, w drodze umowy cywilnoprawnej albo wywłaszczenia, w celu realizacji takiej inwestycji. Rozpatrywanie zatem powyższej ingerencji planistycznej, jako ograniczenia wykonywania prawa własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji jest bezprzedmiotowe. 4.6. Dodatkowo w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 170 Ppsa konieczne było uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 373/16 oddalającego skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 39/15 oddalającego skargę na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z 9 czerwca 2011 r. nr X/46/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym uznano za nienaruszające prawa ustalenie studium przewidujące dopuszczalność lokalizacji drogi publicznej na ww. działkach. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium (art. 20 ust. 1 upzp). 4.7. W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ust 1-4 specustawy drogowej, ponieważ przepisy te nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego. Sąd I instancji niepotrzebnie w ogóle powołał je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 4.8. Analogicznie, dla oceny legalności planu miejscowego nie mają żadnego znaczenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Pb, które regulują późniejszy etap procesu inwestycyjnego, czyli realizację inwestycji budowlanej w oparciu o zgodę budowlaną. Przepisy te nie stanowią więc wzorca oceny legalności planu miejscowego. 4.9. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie może być w ogóle mowy o naruszeniu art. 190 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miała miejsca, ponieważ w tej sprawie nie został uprzednio wydany przez NSA wyrok przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 Ppsa). 4.10. Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy oceny legalności planu kwestia dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W żaden sposób norma zawarta w art. 35 upzp nie stanowi wzorca oceny czy postanowienia planu nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Brak jest bowiem w planie miejscowym szczególnego uregulowania dotyczącego tymczasowego sposobu zagospodarowania działek. W ramach oceny legalności planu nie ocenia się natomiast czy konkretne czynności podjęte na nieruchomości po wejściu planu miejscowego w życie mogą być uznane za użytkowanie zgodne z przeznaczeniem określonym w planie. 4.11. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 upzp, poprzez nieuwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności osiedla "[...]", której mieszkańcy opowiedzieli się przeciwko budowie drogi. Po pierwsze, ustalenie przebiegu publicznej drogi lokalnej mieści się w sposób oczywisty w zobiektywizowanych potrzebach lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, zapewniając terenom przeznaczonym pod zabudowę dostęp do drogi publicznej. Po drugie, w trakcie procedury planistycznej, na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, nie wpłynęły żadne uwagi mieszkańców dot. likwidacji tej drogi. Jak też zasadnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, droga była zaprojektowana w studium i w planach miejscowych z 2002 r. i 2012 r. - razem z drogą po przeciwnej stronie ul. [...] na Osiedlu [...] umożliwi powstanie w przyszłości skrzyżowania o pełnych relacjach z drogą wojewódzką. Zadaniem tej drogi jest obsługa komunikacyjna terenu, w tym działek będących własnością skarżących. 4.12. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 3 upzp oraz art. 17 pkt 8 upzp, tj. kwestii dotyczącej braku wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] stwierdzić należy, że działka nr [...] stanowi drogę, a więc zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) nie wymagała ona uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym. Natomiast dla części leśnej działki nr [...] decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2001 r. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele komunikacyjne - poszerzenie przedmiotowej drogi 2 KDL w tym m.in. dla działki ewid. nr [...], z której podziału powstała działka nr [...], będąca przedmiotem skargi. Dodatkowo jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, po przeprowadzeniu przez Starostwo Powiatowe w L. modernizacji ewidencji gruntów, działka ta stanowi obecnie w części drogę (dr – 113 m2), w pozostałej części - grunty orne (RVI - 911 m2). 4.13. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wyczerpująco ocenił bowiem legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego skarga została oddalona. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa. 4.14. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.15. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wniosek Gminy Nieporęt o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, która została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została sporządzona przez Wójta Gminy Nieporęt.