I OSK 667/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 660/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 października 2017 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na skutek odwołań Gminy Miasta T. oraz K. G. i S. P., w punkcie 1) utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty T. z [...] 2015 r. o zwrocie nieruchomości położonej w T. ozn. nr [...], obr. [...], o pow. 0.7699 ha na rzecz: S. P. w 1/2 części i K. G. w 1/2 części; w punkcie 2) uchylił pkt 3, 4 i 5 decyzji organu I instancji, w których orzeczono: * w pkt. 3 - o ustaleniu należności z tytułu zwrotu nieruchomości położonej w T., stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], o pow. 0,7699 ha w wysokości [...] zł; * w pkt. 4 - o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. T.; * w pkt. 5 - o zobowiązaniu do wpłaty ustalonej w punkcie 3 należności, stosownie do zwracanych udziałów w następujących wysokościach: S. P. - [...] zł, K. G. - [...] zł - na rzecz Gminy Miasta T., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, z odsetkami w przypadku zwłoki. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał za niewadliwe przyjęcie przez organy, że będąca przedmiotem roszczenia o zwrot działka nr [...], okazała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona (nabyta). Cel wywłaszczenia nieruchomości (działki nr [...] obr. [...] T., z której powstała obecnie podlegająca zwrotowi działka nr [...] o pow. 0,7699 ha) został określony w notarialnej umowie sprzedaży z [...] 1979 r. zawartej przez Skarb Państwa z poprzedniczką prawną wnioskodawczyń – D. Ł.. W treści tej umowy wskazano, że m.in. na działkach będących przedmiotem tego aktu notarialnego ma zostać zagospodarowane Osiedle [...] w T.. Określając cel nabycia przedmiotowej nieruchomości odwołano się przy tym do decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] 1978 r. stanowiącej aneks do planu realizacyjnego z dnia [...] 1977 r., a dotyczącego zagospodarowania wskazanego wyżej osiedla. Dokumentów tych jednak nie udało się odnaleźć. Na podstawie innych dowodów zgromadzonych w sprawie możliwe było natomiast ustalenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wynika z oferty dobrowolnej sprzedaży działki, która to oferta została złożona D. Ł. w piśmie Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...]1979 r. oraz z decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...]1979 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji o nazwie Poszerzenie parku [...], sporna nieruchomość przeznaczona została na realizację inwestycji polegającej właśnie na urządzeniu na niej parku (poszerzenia terenów rekreacyjnych). Nie było także przedmiotem sporu w tej sprawie, iż zwracana działka stanowi obecnie część parku. W ocenie Sądu I instancji organy trafnie przyjęły, że poszerzenie parku stanowiło inwestycję odrębną i niezależną od zagospodarowania osiedla [...]. Ocena treści wydanych aktów, odnoszących się do wskazanych inwestycji przemawia za ich wzajemną niezależnością i samodzielnością realizacyjną, gdyż nie wynika z nich jakikolwiek związek funkcjonalny, czy prawny. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za niewadliwe rozstrzygnięcie Wojewody [...] w zakresie rozliczeń. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08, Sąd podkreślił, że nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] utrzymał pkt 1 decyzji Starosty (o zwrocie działki nr [...]) i uchylił pkt 3,4,5, dotyczące zwrotu odszkodowania, w tym rozłożenia go na raty. Sąd uznał zatem, że skoro odszkodowanie nie zostało w sprawie jeszcze ustalone, gdyż będzie ono przedmiotem dalszego procedowania, to nie można było na tym etapie postępowania określać sposobu "stosownego" zabezpieczenia jego zwrotu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasta T., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, w to: 1) art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieje stan "zbędności" nieruchomości objętych wnioskiem, a cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie został zrealizowany; 2) art. 140 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 140 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez błędną interpretację i uznanie, że prawidłowym jest oddzielenie przez organ administracji "wyrzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości od wyrzeczenia w przedmiocie zwrotu odszkodowania, a także zaniechania wyrzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia tego roszczenia"; II. naruszenie prawa procesowego, "a w szczególności przepisów": 1) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez: - zaniechanie wyjaśnienia dlaczego wywłaszczono nieruchomość, która była zbędna w chwili wywłaszczenia; - uznanie, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; - brak uwzględnienia faktu wygaśnięcia ex lege decyzji wydawanych w trakcie procesu inwestycyjnego; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało odmówić zasadności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie i zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ściśle określony istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli. Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w toku postępowania administracyjnego zostały ustalone wszystkie okoliczności, a następnie czy i jak zostały ocenione przez organ. Z tego też względu postępowanie dowodowe ma jedynie charakter uzupełniający, co wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 106 § 5 p.p.s.a. nakazuje stosowanie do tak rozumianego postępowania dowodowego odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Sąd nie prowadził postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, do których odwołuje się art. 106 § 5 p.p.s.a. Zagadnieniem kluczowym w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w zaistniałych warunkach spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak stanowi ust. 6, przepisy ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w którym orzeczono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna upatruje naruszenie przywołanych przepisów wobec błędnego, jej zdaniem, uznania, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, który został odczytany wyłącznie na podstawie treści umowy sprzedaży, przy pominięciu innych dokumentów związanych z planowaną inwestycją. W tym zakresie wskazuje, że wadliwe jest powołanie się na decyzje o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego, z uwagi na wątpliwości co do terminu ich ważności. Uznając za nieuzasadniony tak wyprowadzany zarzut podkreślić przede wszystkim należy, że Sąd I instancji zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że dostrzega braki w dokumentacji realizacyjnej Osiedla [...] w T.. Tym niemniej stwierdził, że przy pomocy zgromadzonych przez organy dokumentów można było dokonać ustaleń w zakresie wyznaczonego celu wywłaszczenia i jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym spostrzeżenie to podziela. Wskazać w tym miejscu trzeba, że nie jest rolą sądu ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego badania przez sąd administracyjny umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego. Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, realizacji jakiego celu miało służyć wyzucie z prawa własności wywłaszczanej nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu wypada, że skarga kasacyjna, poza negowaniem poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń co do celu wywłaszczenia, nie wskazuje jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia dokonanego umową sprzedaży z dnia [...] 1979 r., a w szczególności z jakiego dokumentu należy go odczytywać. Podaje jedynie enigmatycznie, że "przemawia za tym treść wszystkich pozostałych dokumentów odnalezionych w archiwach". Powyższe nie pozwala uznać za słuszne twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Godzi się zauważyć, że wyraźną intencją ustawodawcy w sprawach o zwrot nieruchomości było odniesienie sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości względem celu zakreślonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy zawartej umowie. Ustalenie zatem, że sporna nieruchomość została objęta ramami inwestycji "poszerzenia parku [...]" nie pozwalało przyjąć, że działka ta pozostawała niezbędna na opisane w umowie cele związane z realizacją osiedla [...]. Skutkiem bezzasadności zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest odmowa uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który upatrywany jest w nierozpoznaniu istoty sprawy. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez Gminę Miasta T. rozpoznał sprawę w pełnym zakresie, czyniąc przedmiotem swych rozważań i ocen istotne jej aspekty. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 140 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n. Skarga kasacyjna podnosi w tym zakresie brak zabezpieczenia roszczeń skarżącej z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość. Ponadto wskazuje, że doszło do swoistego oddzielenia kwestii zwrotu nieruchomości i kwestii rozliczeń, które to elementy pozostają w ścisłym związku. Podkreślić wypada, że poddana w wątpliwość kwestia była już przedmiotem wielu wypowiedzi sądów administracyjnych. Wypada zatem zauważyć, że w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 820/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny akceptując linię orzecznictwa ukształtowaną i ugruntowaną orzeczeniami sądów administracyjnych podkreślił, że art. 140 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co nie oznacza że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r.; sygn. akt I OSK 798/08). Powyższe wypowiedzi orzecznictwa wyczerpują odpowiedź na postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. oraz art. 140 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n. Podzielając zaś przywołane powyżej stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał zarzut ten za niezasadny. W świetle powyższego uznać należy, że brak jest podstaw do uznania, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do oddalenia skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.