IV SA/Po 622/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r. nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwane ( dalej: "Kolegium") na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z dnia z dnia 21 kwietnia 2021 roku, Dz. U. z 2021, poz. 735 dalej : KPA) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. ( dalej: organ I instancji) z dnia [...] listopada 2021r. znak sprawy: [...]) wymierzającą firmie R. , ul . [...] P., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł ( [...] złotych [...]) za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia [...] szt. Drzew [...] zwyczajnych o obwodach pni [...] cm, mierzonych na wysokości [...] cm, rosnących na działce o nr [...]. ark. Mapy [...] ulica [...] w G.. Zakwestionowana decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia [...] czerwca 2020r. Prezydent Miasta G. wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego usunięcia [...] sztuk drzew - [...] zwyczajnych, rosnących w pasie drogi przy ul. [...] w G.. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2020 roku M. M., wykonawca prac budowlanych, prowadzonych na działce należącej do A. Z. ( dalej: skarżący), oświadczył, że drzewa zostały przez niego wycięte na zlecenie inwestora. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] Prezydent Miasta G. nałożył na R. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nielegalne usunięcie drzew. W dniu [...] lipca 2020 roku A. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji wskazując, że to nie on usunął drzewa, ani też nie zlecał nikomu wykonania tego rodzaju prac, zatem Organ nie powinien nakładać na niego kary pieniężnej. Jak dalej wskazał kwestii winy nie przesądziło nawet toczące się postępowanie przygotowawcze w sprawie. Zatem istnieje brak podstaw prawnych, aby organ nałożył na karę pieniężną. Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że sam fakt złożenia wniosku o wycinkę nie jest wystarczający do dokonania wycinki. Ostateczną decyzję wydać musi odpowiedni organ. Kolegium wskazało, że w niniejszym postepowaniu, nie ma znaczenia, że organy ścigania nie postawiły jakichkolwiek zarzutów odwołującemu, na co wskazuje w odwołaniu, gdyż odmowa wszczęcia postępowania podyktowana była innymi niż brak ustalenia sprawcy przesłankami. Kolegium wskazało również, że zobiektywizowany charakter administracyjnej kary pieniężnej powoduje, że tracą na znaczeniu różnego rodzaju okoliczności usprawiedliwiające dokonanie deliktu, co oznacza, że trudno się uwolnić od takiej odpowiedzialności. Tylko wskazanie na innego sprawcę przy jednoczesnym wykazaniu braku wiedzy i możliwości zapobieżenia usunięciu drzew mogło od odpowiedzialności uwolnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał, że z takim rozstrzygnięciem organu zarówno I jak i II instancji nie można się zgodzić. W zarzutach skargi podniósł, że organy obydwu instancji naruszyły szereg przepisów zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Zarzuty które podniesiono to: art. 138 §1 pkt 1 k.p.a przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, w szczególności tego, czy wycięcie drzew odbyło się za zgodą i wiedzą Skarżącego, co powoduje, że zaskarżona decyzja Organu I instancji powinna zostać uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 §2 k.p.a.; -art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niedostateczne uwzględnienie faktu, że wykonawca prac - M. M. samowolnie podjął decyzję o wycięciu drzew w pasie drogowym, nie konsultował jej w żaden sposób ze Skarżącym, ani nie uzyskał jego zgody na wycinkę, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, w której Skarżący nie jest podmiotem odpowiedzialnym za wycięcie drzew. W zakresie prawa materialnego naruszenie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. z dnia 14 stycznia 2020 roku, Dz.U. z 2020 poz. 55 ze zm. dalej jako: "ustawa o ochronie przyrody" " ustawa"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary na Skarżącego, podczas gdy kara powinna zostać nałożona na wykonawcę jako podmiot odpowiedzialny za wycięcie drzew. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - faktury nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku na okoliczność: terminu wykonania prac brukarskich, w tym wjazdu do budynku, a w konsekwencji terminu, w którym konieczne było wycięcie drzew, ustalenia, że drzewa zostaną wycięte dopiero po uzyskaniu pozwolenia, podczas prac brukarskich (w końcowym etapie prac) oraz 4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego (adres do doręczeń: ul. [...], [...]) na okoliczność: terminu wykonania prac brukarskich, w tym wjazdu do budynku, a w konsekwencji terminu, w którym konieczne było wycięcie drzew, ustalenia, że drzewa zostaną wycięte dopiero po uzyskaniu pozwolenia podczas prac brukarskich związanych z wykonaniem wjazdu do budynku (w końcowym etapie prac), wyrażenia zgody na zabranie drewna przez wykonawcę po wycięciu drzew. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, że skarżący wskazał w piśmie własnym z dnia [...].07. 2020 ,ze firma wykonawcza została poinformowana, ze drzewa musza być wycięte i będą wycięte ponieważ wynika to z pozwolenia na budowę samego wjazdu na działkę i całego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Na wstępie rozważań należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycje stron - organu i obywatela, nie są równe. W tym celu, aby zagwarantować należytą ochronę praw słabszej ze stron tego postępowania ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadniczo administracyjne postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ musi opierać się na zebranym przez siebie materiale dowodowym, a ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Nadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II., Zakamycze 2005, s. 510 za E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 155). W rozpoznawanej sprawie organy orzekały o wymierzeniu kary administracyjnej za nielegalne usunięcia [...] sztuk drzew - [...] zwyczajnych, rosnących w pasie drogi przy ul. [...] w G.. Zgodnie z art. 83 Ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W myśl zaś art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Natomiast zgodnie z art. 88 ust 2, ustawy kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Kara ta w takim wypadku nakładana jest na inny podmiot, niż posiadacz nieruchomości, z której usunięto drzewa. Zdaniem organów tym podmiotem, w niniejszej sprawie jest skarżący jako posiadacz nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż karę taką można wymierzyć jedynie posiadaczowi nieruchomości, na której rosły wycięte drzewa, gdyż tylko ten podmiot może ponosić odpowiedzialność za usuniecie drzew i krzewów bez zezwolenia. Tylko posiadacz, a nie właściciel nieruchomości jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem. Z wnioskiem w tej sprawie wystąpił skarżący jako inwestor budowy i posiadacz nieruchomości w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym. Ocena Kolegium w tym zakresie jest wadliwa, co najmniej przedwczesna, gdyż w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zasadnie skarżący wskazał w skardze, że kara pieniężna może być nałożona nie tylko na posiadacza nieruchomości, ale także na inny podmiot, jeżeli działał on bez zgody posiadacza. Nie ulega wątpliwości, że sprawie istnieją sprzeczności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a oświadczeniem M. M., Kolegium nie wykazało, którym dowodom dało wiarę, a którym wiarygodności odmówiło. Skarżący, na którego decyzją nałożono karę pieniężną wskazywał, że M. M. Firma M. przekazał nieprecyzyjne informacje w sensie wydania polecenia na wycinkę drzew. Ponieważ takiego polecenia nie otrzymał, a jedynie został poinformowany przez skarżącego, że do takiej wycinki dojdzie, do czego Kolegium w ogóle nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestią podlegającą dalszemu ustaleniu, którą organ pominął, pozostaje wykaz prac zleconych przez skarżącego, wykonawcy M. M., ze wskazaniem terminów ich wykonania. Albowiem tylko wtedy możliwe będzie jednoznaczne ustalenie osoby odpowiedzialnej za delikt administracyjny. Tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wykazują istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego, co w istocie uniemożliwia ustosunkowanie się do ich postanowień. Przede wszystkim przy wydawaniu decyzji w żaden z organów nie odniósł się do dowodów zgromadzonych w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych wszystkich okoliczności organy orzekające w sprawie nie uwzględniły. Wobec tego Sad uznał, że organy obu instancji uchybiły swoim obowiązkom w rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego i okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, administracyjna kara pieniężna nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący uznany został przez kolegium odpowiedzialnym za usunięcia drzew tylko i wyłącznie na podstawie faktu, iż jako posiadacz wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew. W ocenie Sądu nałożenie na skarżącego decyzją kary administracyjnej, przy nieustalonym w pełni stanie faktycznym jest niedopuszczalne i stanowi istotną wadę decyzji administracyjnej, kwalifikującą ją do uchylenia. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że wskazane powyżej uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Mianowicie brak podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności spowodował, że dokonane ustalenia faktyczne są dowolne, albowiem nie znajdują odzwierciedlenia w kompletnym materiale dowodowym, odnoszącym się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Także dokonana ocena zebranego w sprawie materiału i wyciągnięte z niej wnioski są dowolne, gdyż mimo istniejących wątpliwości co do zakresu zlecenia wykonawcy, kwestia ta nie została poddana ocenie, wobec czego także uzasadnienie decyzji nie wypełnia ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszo instancyjny, na co zezwala mu art. 136 k.p.a. Takich działań wyjaśniających w niniejszej sprawie zabrakło zarówno na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta G., jak i przed Kolegium, zaś tylko pełne i całkowite ustalenie wskazanych okoliczności może spowodować skierowanie decyzji wymierzającej przewidzianą w art. 88 ustawy o ochronie przyrody karę za usunięcie drzew. W związku z tym, w rozważanym wypadku ustalenie przez orzekające organy, że skarżący odpowiada za wycięcie bez zezwolenia [...] sztuk drzew - [...] zwyczajnych, rosnących w pasie drogi przy ul. [...] w G. jest przedwczesne. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącego o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów oraz przesłuchania skarżącego. Podkreślić wypada, że sąd administracyjny nie gromadzi i nie ocenia materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, bowiem nie może zastępować w tym zakresie organów podatkowych. Zadaniem Sądu jest ocena prawidłowości działań tychże organów w procesie wydawania decyzji. Tak więc wnioski dowodowe zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Takie wnioski strona skarżąca powinna złożyć na etapie postępowania przed organami. Obecnie na skutek uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji organ jeszcze raz będzie rozpatrywał sprawę merytorycznie w trybie zwykłym i w toku tego ponownego postępowania strona powinna zaoferować wskazane w skardze dowody. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu obu decyzji. kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia wskazane przez Sąd. W szczególności należy przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew istnienia. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli przypisać odpowiedzialność za delikt administracyjny. Jeżeli zaś okaże się, że skarżący jako posiadacz nie wiedział o usuwaniu drzew i na takie działania się nie godził, to brak będzie podstaw do przypisania jemu odpowiedzialności i kwestia osoby, na którą należy nałożyć karę, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pozostanie otwarta i będzie wymagała dalszych ustaleń organów.