II SA/Wa 514/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi małoletniego N. K. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, dla małoletniego N.K., po zmarłym B.K.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., M.K., przedstawiciel ustawowy małoletniego N.K., zawróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu B.K., w trybie przepisu art. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r.o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie spełnia wymaganych w ustawie warunków do uzyskania prawa do renty rodzinnej wskutek szczególnych okoliczności oraz nie ma możliwości – ze względu na wiek - podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz brakiem niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS, badając zasadność wniosku pod kątem art. 83 pow. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że warunki w nim określone muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Analizując akta sprawy organ ustalił, że średni dochód rodziny wynosi 2.420,34 zł brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.210,17 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2015 r. wynosi 880,45 zł brutto. Prezes ZUS przyjął, że choć dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspakajać wszystkich potrzeb życiowych małoletniego N.K., jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem nie można uznać, że małoletni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Wobec powyższego Prezes ZUS uznał, że w sprawie, brak jest podstaw do przyznania małoletniemu dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 pow. ustawy i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania małoletniemu N.K. renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu B.K. Od powyższej decyzji M.K., przedstawiciel ustawowy małoletniego N.K., wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła, że nie spełnia wymaganych w ustawie warunków do uzyskania prawa do renty rodzinnej, wskutek szczególnych okoliczności, nie jest w stanie ze względu na wiek podjąć pracę lub działalność objętą ubezpieczeniem społecznym oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Analizując sprawę organ odwoławczy ponownie uznał, że renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletniego nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek, braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania, to pobierane przez M.K. wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia ostatnio w kwocie 2.557,22 zł brutto. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2 osobowej rodziny w wysokości 1.278,61 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Organ podkreślił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2015 r. wynosi 880,45 zł. Ponadto przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie 1.278,61 zł brutto na członka rodziny mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych i podstawowych. Prezes ZUS wyjaśnił, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna i nie zmieni jej posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Prezes ZUS zaznaczył, że nie zaprzecza, iż sytuacja materialna w jakiej znajduje się małoletni N.K. może być trudna. Niemniej jednak świadczenie z przepisu ww. art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Wobec powyższych ustaleń Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję odmowną z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...]. Decyzja z dnia [...] lutego 2016 roku stała się przedmiotem skargi M.K., przedstawiciela ustawowego małoletniego N.K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona zarzuciła naruszenie: - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu przesłanki niezbędnych środków utrzymania jedynie do kryterium osiąganych dochodów polegającego na porównaniu dochodu przypadającego na jednego członka rodziny z najniższą kwotą świadczenia emerytalnego, przy jednoczesnym pominięciu znaczenia indywidualnej sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy a także koniecznych wydatków, - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. brak uwzględnienia przez organ, iż nagła choroba i śmierć ubezpieczonego B.K. spowodowała nagłą utratę przez rodzinę skarżącego głównego źródła dochodu z prowadzonej przez ubezpieczonego działalności gospodarczej, co przy jednoczesnym nagłym i niezawinionym wzroście zadłużenia rodziny skarżącego doprowadziło do utraty przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania, - art. 8 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez - sprzeczny z zasadą zaufania do władzy publicznej - brak przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku - będący skutkiem błędnego przyjęcia przez organ, że brak niezbędnych środków utrzymania (jako przesłankę przyznania świadczenia w drodze wyjątku) oceniać należy tylko i wyłącznie w oparciu o porównanie dochodu przypadającego na osobę w rodzinie ubiegającego się o przyznanie świadczenia z wysokością najniższej emerytury przy całkowitym braku uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (sytuacji rodzinnej i majątkowej podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia). W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu [...] marca 2015 roku, w wyniku choroby nowotworowej wątroby, zmarł w wieku 26 lat B.K.. Zmarły pozostawił po sobie żonę M.K. i dziecko małoletniego syna N.K. (skarżący), urodzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. w L.. Z uwagi na fakt, iż w chwili śmierci zmarły nie miał ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy ani nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania jednego z tych świadczeń, decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku ZUS odmówił skarżącemu prawa do renty rodzinnej po zmarłym B.K.. W następstwie powyższego skarżący wniósł do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. Jednak zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wniosek rozpoznał negatywnie. Skarżący podniósł, że dokonana przez Prezesa ZUS ocena sytuacji materialnej w zakresie braku posiadania przez niego niezbędnych środków utrzymania tylko i wyłącznie na podstawie kryterium dochodowego zaciera rzeczywisty obraz sytuacji rodziny. Nie uwzględnia innych czynników niż dochód uzyskiwany przez członków rodziny skarżącego. Zdaniem skarżącego, odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy wnioskodawca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania, bowiem należy odnieść się do konkretnej sytuacji danego przypadku. W związku z tym, należy zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną i przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez wnioskodawcę, odnieść się do oceny posiadania przez niego niezbędnych środków utrzymania. Należy wziąć pod uwagę przyczyny, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym. Tymczasem Prezes ZUS całkowicie pominął indywidualną sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, a także konieczne wydatki. Skarżący podkreślił, że w sprawie kluczowe znaczenie ma pominięta przez organ okoliczność, iż w związku z prowadzeniem przez ojca skarżącego działalności gospodarczej, na której podjęcie zmarłemu przyznano jednorazowo środki z Europejskiego Funduszu Społecznego, wobec niemożliwości wywiązania się B.K. z przedmiotowej umowy na skutek jego śmierci, matka skarżącego obowiązana jest zwrócić kwotę 12.337,20 zł. Oczekiwanego skutku nie przyniósł bowiem złożony przez matkę skarżącego wniosek o umorzenie długu. Osiągnięte przez matkę skarżącego ze Starostą T. porozumienie pozwoliło jedynie na rozłożenie istniejącego zadłużenia na 12 miesięcznych rat, w wysokości około 1.000 zł każda. Co więcej, matka skarżącego spłaca obecnie (do dnia 15 października 2018 r.) pożyczkę zaciągniętą za życia B.K. na remont piętra domu jednorodzinnego, na którym małżonkowie mieli zamieszkiwać, wspólnie ze skarżącym. Wskutek śmierci B.K. matka skarżącego obowiązana jest do samodzielnej spłaty wskazanej wyżej pożyczki, poprzez uiszczenie miesięcznych rat w kwocie 631,91 zł. W tej sytuacji przeważająca większość miesięcznego dochodu, przeznaczana jest na spłatę zobowiązań zaciągniętych wspólnie ze zmarłym. Obecnie łączna miesięczna wysokość rat związanych ze spłatą powyższych zobowiązań wynosi około 1.500,00 zł. Skarżący zarzucił Prezesowi ZUS, iż nie uwzględnił, że nieoczekiwana śmierć B.K. oznacza, iż jego rodzina utraciła głównego żywiciela rodziny, którego dochody osiągane z działalności gospodarczej pozwalały na zaspakajanie jej podstawowych potrzeb, że matka partycypuje w wysokich kosztach eksploatacji nieruchomości w której zamieszkuje, dom wymaga remontu, a jego kontynuacja z uwagi na brak środków jest aktualnie niemożliwa. Skarżący nie może również liczyć na pomoc dalszej rodziny, a jego matka, na skutek utraty dochodu uzyskiwanego przez zmarłego B.K., jak również pojawienia się na skutek jego śmierci nowych, wskazanych wyżej zobowiązań finansowych - nie jest w stanie zapewnić sobie ani skarżącemu niezbędnych środków utrzymania. Skarżący zarzucił również Prezesowi ZUS, iż ten nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (brak uwzględnienia dowodów wykazujących konieczne do ponoszenia przez rodzinę skarżącego szczególnego rodzaju wydatki, których konieczność ponoszenia pozbawia skarżącego niezbędnych środków utrzymania, a które pozostają w związku ze śmiercią ubezpieczonego). Skarżący wskazał również na naruszenie przez Prezesa ZUS art. 8 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez brak przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku mimo spełniania przez niego wszystkich określonych przez ustawodawcę w treści przepisu art. 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przesłanek jego uzyskania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 83 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość, co w przedmiotowej sprawie wystąpiło, bowiem skarżąca nie spełniała przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania, co skutkowało odmową przyznania świadczenia w postaci renty rodzinnej Na wstępie należy podkreślić, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Jakkolwiek przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, publ. Lex nr 1291381, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, publ. LEX nr 1081017, wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169). Z uwagi więc na brak ustawowej definicji owej przesłanki organ podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7 k.p.a, poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Prezes ZUS przeprowadził taką analizę w kontrolowanej sprawie. Organ przytoczył wysokość minimalnej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2015 r. wynosiła 880,45 zł. Porównanie wysokości tego świadczenia, uznanego przepisami za takie, które służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, a wysokością dochodu matki małoletniego skarżącego (kwota 2557,22 zł brutto) doprowadziło do stwierdzenia, że nie pozostaje on w sytuacji, która nie pozwala na zaspokojenie tych potrzeb. Wskazać należy, że chodzi tu o brak niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakimi dysponuje rodzina są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Sąd nie zgodził się z zarzutem, iż dla oceny sytuacji majątkowej skarżącego należało uwzględnić obok uzyskiwanych dochodów konieczne wydatki. W orzecznictwie przyjmuje się, iż właśnie zastosowanie miernika dochodów pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej strony. Zastosowanie innego kryterium do dokonania takiej oceny, np. kryterium wydatków strony, nie zapewniłoby obiektywizmu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1541/16 dostępny w bazie CBOIS www.nsa.gov.pl). Takiej ocenie organu nie można więc zarzucić błędu. I w tym stanie rzeczy argumenty podniesione w skardze takie jak pominięcie indywidualnej sytuacji rodzinnej, i koniecznych wydatków nie mogły mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżący, bezspornie posiada niezbędne środki utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie o charakterze wyjątkowym. Nietrafny jest więc zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie można również podzielić prezentowanego w skardze stanowiska, że Prezes ZUS nie ocenił sytuacji materialnej strony wnioskującej o przyznanie świadczenia, gdyż wziął pod uwagę jedynie dochód przypadający na członka rodziny i uznał automatycznie, że wykazane przez skarżącą środki nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dostrzegł, iż sytuacja skarżącej i jej syna może być trudna. Jednak prawidłowo wywiódł, że w przypadku B.K. niespełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczeń nie nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Sąd z pełnym zrozumieniem podchodzi do sytuacji życiowej rodziny. Podkreślić jednak należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi odszkodowania za zgon rodzica. Słusznie zatem Prezes ZUS odmówił skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał indywidulanej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego nie ograniczył się jedynie do kryterium dochodowego. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne, znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2016 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.