II OW 155/14

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Suwałk o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Suwałk a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku i ustalenia odszkodowania w drodze decyzji na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Suwałk wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Podlaskiego przez wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Z. Ś. o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że do Prezydenta Miasta Suwałk w dniu 7 lutego 2014 r. wpłynął wniosek Z. Ś. o odszkodowanie za straty poniesione z powodu zalania wodą pomieszczeń magazynowych. Jako bezpośrednią przyczynę poszkodowany podał niedrożność instalacji drenażowej powstałej w ramach spiętrzania rzeki Czarna Hańcza. W wyniku stwierdzenia, że na budowę instalacji drenażowej nie było wydawane pozwolenie wodnoprawne Prezydent Miasta Suwałk uznał się za organ niewłaściwy w świetle art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej uPw) i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) przekazał sprawę do rozpoznania Marszałkowi Województwa Podlaskiego. Marszałek Województwa Podlaskiego pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. zwrócił wniosek wskazując, że na przebudowę drenażu nie wydano pozwolenia wodnoprawnego, a zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 uPw takie pozwolenie powinno być wydane. W związku z tym Marszałek uznał, że taką sytuację należy potraktować jako następstwo wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, dlatego też to Prezydent Miasta Suwałk jest organem właściwym w tej sprawie. Prezydent Miasta Suwałk nie podzielił tego stanowiska. Przepis art. 186 ust. 3 uPw reguluje właściwość rzeczową organu w sprawie ustalenia odszkodowania za korzystanie z wód. Zdaniem Prezydenta Miasta Suwałk z przepisu tego wynika, że o właściwości organu administracji decyduje fakt czy było udzielone pozwolenie wodnoprawne czy też nie. Wynika to ze sformułowania odnoszącego się do ustalenia właściwości marszałka województwa. Ze sformułowania "szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego" można wywnioskować a contrario, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie wówczas właściwy, gdy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast, aby szkoda była następstwem pozwolenia wodnoprawnego, to takie pozwolenie musi zostać uprzednio wydane. Musi zatem wystąpić związek przyczynowy pomiędzy wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, a powstałą szkodą. Brak takiego związku przyczynowego powoduje, że właściwym do rozpoznania wniosku poszkodowanego jest marszałek województwa. Prezydent Miasta Suwałk wskazuje, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne na przebudowę drenażu nie zostało udzielone, zatem powstała szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów w ocenie Prezydenta Miasta Suwałk organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku o odszkodowanie za korzystanie z wód jest Marszałek Województwa Podlaskiego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Marszałek Województwa Podlaskiego w piśmie z dnia 10 września 2014 r. (data stempla pocztowego) wskazał, że gdyby Prezydent Suwałk wcześniej wydał wymagane prawem pozwolenie, szkoda byłaby następstwem wydanego pozwolenia, a organem właściwym do ustalenia odszkodowania byłby właśnie organ wnioskujący o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego. Podkreślił, że zgodnie z art. 186 ust. 3 uPw marszałek województwa jest organem do ustalenia wysokości odszkodowania w przypadku, gdy szkoda nie jest następstwem wydanego pozwolenia, ale jedynie w przypadku, gdy nie jest ono wymagane prawem. W analizowanej sytuacji pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego jest wymagane, a jego brak jest naruszeniem prawa, a co za tym idzie aktualnie wymaga uzyskania decyzji w trybie art. 64a uPw (legalizacja urządzenia wodnego). W związku z powyższym Marszałek Województwa Podlaskiego podtrzymał swoje stanowisko, że to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego powinien rozpatrzyć wniosek poszkodowanego i ustalić wysokość odszkodowania, w drodze decyzji. Dlatego też przy piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. Marszałek Województwa Podlaskiego zwrócił wniosek Z. Ś. wraz z załącznikami Prezydentowi Miasta Suwałk. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew stanowisku wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie ze sporem kompetencyjnym, ale ze sporem o właściwość. Spór kompetencyjny to spór między organem samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej (por. art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, art. 22 § 2 K.p.a. W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Prezydent Miasta Suwałk oraz Marszałek Województwa Podlaskiego, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia w sprawie objętej przedmiotem sporu. W stosunku do marszałka województwa funkcję organu wyższego stopnia w sprawach określonych przepisami uPw pełni Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaś w stosunku do starostów – właściwy regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej (por. art. 4 ust. 3 i 4 uPw). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazuje, że spór ten winien rozstrzygnąć sąd administracyjny. Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). Spór dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpoznania podania Z. Ś. domagającego się odszkodowania za straty, których doznał na skutek niedrożności instalacji drenażowej powstałej w wyniku spiętrzania wód rzeki Czarna Hańcza. Podstawa materialnoprawna tego żądania znajduje się w przepisie art. 186 ust. 3 uPw, wedle którego na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego − właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego, a wyłącznie skutkiem uszkodzenia drenażu w wyniku prac budowlanych związanych z realizacją drogi. Nie ma wobec tego znaczenia stanowisko Marszałka Województwa Podlaskiego, że w sprawie powinno zostać wydane pozwolenie wodnoprawne. Skoro źródłem szkody nie było wydane uprzednio pozwolenie na budowę właściwym do rozpatrzenia podania Z. Ś. będzie Marszałek Województwa Podlaskiego. Stanowisko o właściwości marszałka województwa do rozpoznania żądania wniesionego na podstawie art. 186 ust. 3 uPw dostarcza także judykatura. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07 (LEX nr 380967), wskazał że: "Odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej opiera się na przepisach Prawa wodnego, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia". Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 28 września 2006 r., II OW 25/06 (LEX nr 320895), podnosząc, że: "Obowiązujące przepisy nie regulują tego, czy szkoda będąca wynikiem korzystania z pozwolenia wodnoprawnego musi powstać w okresie jego ważności, czy już po jego wygaśnięciu. Dla ustalenia organu właściwego do ustalenia odszkodowania za szkodę wynikłą z korzystania z wód istotne jest to, czy szkoda ta jest następstwem udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, chociażby powstałego już po jego wygaśnięciu, czy nie wiąże się z takim pozwoleniem". Dla ustalenia organu właściwego do ustalenia odszkodowania za szkodę wynikłą z korzystania z wód istotne jest to, czy szkoda ta jest następstwem udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego chociażby powstała już po jego wygaśnięciu, czy nie wiąże się z takim pozwoleniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., II OW 52/08, LEX nr 515635). Z powyższych względów postanowiono jak w sentencji postanowienia.