I OSK 2311/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2740/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2740/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Skargą kasacyjną [...] sp. z o.o. zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako u.g.n.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie brak jest przesłanek do nabycia przez skarżącą Spółkę z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], b) § 4 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, dalej jako rozporządzenie) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustala opłaty za użytkowanie nieruchomości, decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] oraz decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nie stanowią dokumentów, na podstawie których stwierdza się dotychczasowe prawo zarządu Skarżącej Spółki; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) poprzez brak rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego( Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.), art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażającego się w przyjęciu przez organ, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] oraz decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nie odwołują się do decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, b) art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażającego się w przyjęciu przez organ, że decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustala opłaty za użytkowanie nieruchomości, w wyniku czego ww. decyzje nie zostały przez uznane za dowód posiadania przez Skarżącą Spółkę prawa zarządu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy z decyzji w przedmiocie ustalenia opłat za użytkowanie wynika fakt przekazania poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki nieruchomości w zarząd. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. A powołując się na przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzeczono się rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się w istocie do tego, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty nie wykazują istnienia prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zgodził się z organami, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka z art. 200 ust. 1 u.g.n. Sąd wskazał, że ubiegające się o uwłaszczenie Przedsiębiorstwo [...] "[...]", którego następcą prawnym było Przedsiębiorstwo P. [...] "[...]" Sp. z o.o. na dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedstawiło decyzję/pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1969 r. o ustaleniu dla Przedsiębiorstwa [...] "[...]" opłaty z tytułu użytkowania gruntu o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w [...] decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1989 r. uchylającą pkt 2 decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1969 r. oraz decyzję Urzędu [...] nr [...] z [...] sierpnia 1989 r. uchylającą w części decyzję Urzędu [...] z [...] stycznia 1989 r. Sąd I instancji analizując przedstawione dokumenty ocenił, że decyzje te nie wskazują na tytuł wnoszenia opłaty, tzn. nie przywołują ustanowionego mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawa zarządu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Sąd Wojewódzki podkreślił, że dokumenty mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego przedstawione decyzje w przedmiocie wymiaru opłaty z tytułu zarządu nie mogą być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu, o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione. Przedłożona organom decyzja z [...] stycznia 1989 r. uchyla pkt 2 decyzji z [...] grudnia 1969 r., jednakże decyzja ta, jak również decyzje ją zmieniające, nie ustanawiają prawa zarządu do nieruchomości. Decyzja z [...] listopada 1969 r. odwołuje się zaś jedynie do "użytkowania" terenu, w związku z którym obowiązuje odpłatność, którą decyzja ta ustala. W konsekwencji - zdaniem Sądu I instancji - decyzje te mające za przedmiot ustalenie opłat, nie mogą być jednak uznane za wystarczający dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem art. 200 ust. 1 u.g.n. stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. A więc warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w zarządzie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a udowodnienie tej okoliczności spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Pamiętać przy tym należy, że prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo faktyczne władanie gruntami nie determinowało w sposób konieczny istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne jest dokonywane w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W świetle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. W tym m.in. przewidzianej w: pkt 1 decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, pkt 6 decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością oraz pkt 7 decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Sąd I instancji prawidłowo ocenił dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej, słusznie uznając, że decyzja z [...] listopada 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] nie może stanowić podstawy z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, gdyż strona nie przedstawiła decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została ona wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a decyzja z [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] oraz decyzja z [...] stycznia 1989 r. znak [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nie odwołują się do decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Strona skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się również decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Prawa zarządu nie może bowiem dokumentować decyzja o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd, o ile brak w niej jest wskazania konkretnej decyzji to prawo ustanawiającej (wyrok TK z 22 lisopada 1999 r., U 6/99). Stąd, trafna była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że przedstawione przez stronę dokumenty nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów § 4 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 rozporządzenia. Nie jest zaś wystarczające dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust 1 u.g.n., faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Kwestia sposobu wykazywania istnienia zarządu jako m.in. przesłanki nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wie-czystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w poszerzonych składach. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, konsekwencją braku możliwości wykazania się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie przewidzianej prawem jest odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych uchwałach, że zarząd nie może być dorozumiany, a prawna podstawa istnienia zarządu winna być wykazana w postępowaniu w sposób pewny. W świetle powyższych wywodów nietrafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 powołanego rozporządzenia. Nie jest też usprawiedliwony zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. bowiem Sąd Wojewódzki poddał szczegółowej analizie i ocenie wspomniane wyżej decyzje opłatowe z [...] listopada 1969 r. oraz z [...] stycznia 1989 r., a tego właśnie dotyczyły zarzuty skargi. W konsekwencji WSA właściwie zastosował art. 151 p.p.s.a., a tym samym nie naruszył i tego przepisu. Stosowna argumentacja w tym przedmiocie znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które realizuje wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wszystkie te elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i nie została nią przekonana, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Przy czym, na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył wyłącznie do oceny jej zarzutów w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu Sądu I instancji.