III OSK 4313/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1232/20 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1232/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. I. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53) odmówił A. I. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem obecnie przebywa on w domu pomocy społecznej, a zatem ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Skargę na powyższą decyzję złożył A. I. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jedną z nich jest brak "niezbędnych środków utrzymania". Z uwagi na to, że przepisy ustawy nie zdefiniowały tego pojęcia zachodziła konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Podnosi się przy tym, że ocena omawianej przesłanki musi być dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, bowiem tylko wówczas staje się ona najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku "niezbędnych środków utrzymania" należy porównywać sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej. Wydając zaskarżoną decyzję organ uznał, że skarżący ma zapewnione niezbędne środki utrzymania, bowiem przebywa w domu pomocy społecznej. Stanowiska tego Sąd pierwszej instancji jednak nie zaaprobował, bowiem zostało ono wywiedzione z pominięciem wysokości dochodu skarżącego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by dokonując oceny sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku, odstępować od zasady, że porównaniu podlega wysokość jej dochodu (z kwotą minimalnego świadczenia przysługującego w trybie zwykłym), z tego tylko względu, że osoba taka przebywa w domu pomocy społecznej. Przyjęcie takiego założenia jest nie tylko nieuprawnione, ale godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości. Nie można bowiem zakładać, że niezbędne środki utrzymania osoby przebywającej w domu pomocy społecznej są, czy też powinny być niższe od kwoty najniższego świadczenia w trybie zwykłym, z uwagi na to, że wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki oraz zaspokajaniem niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych jego mieszkańców – stosownie do przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) – w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Organ zdaje się przy tym mylić pojęcie niezbędnych "środków" utrzymania (użyte na kanwie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) z pojęciem niezbędnych "potrzeb" bytowych i społecznych osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, które zostają tam w całości zaspokojone, czy też z "wydatkami" związanymi z całodobową opieką udzielaną w takiej placówce. W ocenie Sądu miarodajny dla oceny omawianej przesłanki jest wyłącznie dochód wnioskodawcy, a nie jego wydatki determinowane niezbędnymi potrzebami. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej skarżącego nadesłanego przez Dom Pomocy Społecznej w B. przy piśmie z 24 marca 2020 r. wynika, że miesięczny dochód skarżącego to zasiłek stały w kwocie 645 zł netto, zatem jest niższy od kwoty minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, której wysokość od 1 marca 2020 r. wynosiła 1.200 zł brutto. Oznacza to, że skarżący jest osobą, która nie ma niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.) poprzez przyjęcie, że miarodajny dla oceny przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania jest wyłącznie dochód wnioskodawcy, a nie jego wydatki determinowane niezbędnymi potrzebami oraz że przebywając w domu pomocy społecznej jest skarżący pozbawiony niezbędnych środków utrzymania; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że skarżący ma zapewnione w domu pomocy społecznej pełne utrzymanie oraz świadczenia medyczne, a wobec tego nie można zatem uznać, że jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, a w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie pozwala na wydanie innego rozstrzygnięcia, jak zawartego w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanej w sprawie decyzji, rozstrzygnięcie to i tak podlegałoby uchyleniu, a sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ administracyjny. Zatem, ocena Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji jest prawidłowa, jednakże wadliwie określono przyczyny dla których konieczne jest powtórzenie postępowania administracyjnego. Na wstępie zasygnalizować należy, że zaprezentowana tak przez organ jak i Sąd pierwszej instancji ocena okoliczności niniejszej sprawy dotyczyła jedynie fragmentu postępowania, jakie organ winien przeprowadzić na skutek złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (renty) w drodze wyjątku. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych "[u]bezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie". W świetle powyższego przepisu przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiot oceny stanowiła jedynie ostatnia z ww. przesłanek. I chociaż, jak wynika z akt sprawy, organ w stosunku do przynajmniej części pozostałych przesłanek gromadził materiał dowodowy, to jednak ani nie dokonał jego oceny, ani przede wszystkim nie wyjaśnił, czy pozostałe przesłanki zaistniały w stosunku do skarżącego. Kontrolowana w sprawie decyzja sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, że skarżący mieszka w domu pomocy społecznej, a więc ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Tymczasem pomimo że wykluczenie chociażby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak określona w ww. przepisie ich kolejność nie jest przypadkowa. Zawężenie oceny jedynie do ostatniej przesłanki, tj. oceny czy wnioskodawca "nie ma niezbędnych środków utrzymania" pomija zarówno cel przyznania tego rodzaju świadczenia jak i zmienia jego charakter. Przypomnieć trzeba, że świadczenie to jest specjalnym trybem, który można zastosować w odniesieniu do ubezpieczonego, który przede wszystkim ze względu na pewne szczególne okoliczności nie może sprostać ustawowym wymaganiom uzyskania prawa do emerytury lub renty. Kwestia braku niezbędnych środków utrzymania jest przesłanką jego zastosowania, jednakże ma ona charakter wtórny w odniesieniu do ustalenia, że takie szczególne okoliczności w odniesieniu do wnioskodawcy w ogóle wystąpiły. Zawężenie postępowania jedynie do oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zmieniałoby faktycznie charakter świadczenia z emerytalno – rentowego na świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Dlatego też, uznanie jak w niniejszej sprawie, że jedynym zagadnieniem pozostaje to, czy skarżący jako osoba umieszczona w domu pomocy społecznej ma zapewnione środki utrzymania, jest błędne i stanowi wyraz nadmiernego uproszczenia hipotezy normy prawnej określonej w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zauważyć przy tym również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia wyznaczonych treścią postawionych w niej zarzutów i przedstawionych w niej wniosków. Powyższa ocena była natomiast dopuszczalna w tych granicach z uwagi za stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji istotne uchybienie przepisom normującym sposób prowadzenia postępowania, a więc naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i konieczności określenia zakresu tego naruszenia, ale również z uwagi na konieczność prawidłowego ukształtowania postępowania, według wymogów przepisów prawa. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tego aspektu naruszenia ww. przepisów postępowania, mogłoby doprowadzić organ ponownie rozpoznający sprawę do błędnej konkluzji o konieczności zawężenia badania okoliczności, które winny zostać ustalone w jego toku. Dlatego też organ przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku będzie związany powyższym stanowiskiem. Przechodząc następnie do oceny przesłanki braku "niezbędnych środków utrzymania" podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że samo ustalenie przez organ, iż skarżący przebywa w domu pomocy społecznej jest niewystarczające. Jednocześnie nie można kategorycznie przesądzić, jak to czyni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że jedynym miarodajnym kryterium jest porównanie sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Kryterium to może okazać się pomocne, ale z uwzględnieniem całej, zindywidualizowanej sytuacji, w jakiej znajduje się konkretny wnioskodawca. Jak wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny posłużenie się pojęciem niedookreślonym, a nie kryterium kwotowym miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Nie można zatem wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyroki z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 527/20 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy również uwagę, że w świetle art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych". Pobyt zatem w domu pomocy społecznej nie ma na celu zapewnienia jej niezbędnych środków utrzymania, a jedynie całodobową opiekę. Co więcej, pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny, a opłata zostaje ustalona w decyzji organu gminy kierującego daną osobę do tej placówki (art. 59 i art. 60 ww. ustawy). Art. 61 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określa krąg podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ich kolejności oraz zasady tej odpłatności. Nie można zatem ograniczyć się jak Prezes ZUS do stwierdzenia, że skarżący przebywa w domu pomocy społecznej, skoro nie jest zadaniem tej placówki zapewnienie mu niezbędnych środków utrzymania. Koniecznym staje się zatem określenie całej sytuacji osobistej i materialnej skarżącego, a więc przykładowo to na jakich warunkach skarżący przebywa w domu pomocy społecznej, który z ww. podmiotów ponosi opłatę za jego pobyt w tej placówce, czy skarżący korzysta z pomocy rodziny lub osób trzecich i na jakich warunkach oraz wreszcie czy przyznanie mu minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, w jakikolwiek sposób zmieni jego sytuację, a więc zapewni mu – przynajmniej w większym stopniu niż aktualnie – niezbędne środki utrzymania. Z tych też przyczyn, jako niezasadne należało uznać oba zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw, z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe pomimo błędnego uzasadnienia. Rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym dokonano na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. z uwagi na stosowny wniosek skarżącego kasacyjnie organu o zrzeczeniu się rozprawy i brak sprzeciwu w tym zakresie strony skarżącej.