II SA/Łd 754/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. J. i T. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 161/2022 znak: GPB-III.7721.97.2022 JR w przedmiocie zatwierdzenia części projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego oddala skargę. ał UZASADNIENIE Decyzją z 23 czerwca 2022 r., nr 161/2022, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – zwaną dalej: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania M. J. i T. S. od decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 24 marca 2022 r., nr 120.2022, znak: AS.6740.1.63.2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany i udzielającej M. O. pozwolenia na budowę budynku garażowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Z., orzekł: 1. o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym zatwierdzonej części rysunkowej projektu zagospodarowania działki i w tym zakresie orzekł ̶ o zatwierdzeniu części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (mapa zatytułowana "plan zagospodarowania terenu"); ̶ o zatwierdzeniu "Opinii geotechnicznej" stanowiącej element projektu architektoniczno-budowlanego; 2. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego i wniesiono o o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w postaci decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczna budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w całości. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa. W związku z powyższym, 23 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o część rysunkową projektu zagospodarowania terenu i opinię geotechniczną wraz z informacją o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W dniu 6 czerwca 2022 r. inwestor uzupełnił przedmiotowy projekt budowlany. Dalej Wojewoda stwierdził, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położona jest na obszarze, na którym obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli nr XL/292/97 z dnia 25 września 1997 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zduńska Wola w pasie przyulicznym ulic: Olimpijska, Sportowa, Piłkarska i Leśmiana (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego Nr 19 poz. 66 z 7 listopada 1997 r.). Według ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem 4MJ, tj. teren zabudowy jednorodzinnej (§11 ust. 1). Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, na którym inwestor, oprócz projektowanego budynku garażowego wskazał m. in. projektowany według odrębnego opracowania budynek mieszkalny. Następnie Wojewoda odwołał się do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 125) – zwanego dalej: "rozporządzeniem MI" – w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższą definicją legalną przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkamy jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że planowany budynek gospodarczy jest elementem zabudowy jednorodzinnej. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną linię zabudowy, która została zaznaczona przez projektanta na mapie będącej częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu. Projektowany budynek gospodarczy jest usytuowany z zachowaniem ww. nieprzekraczalnej linii zabudowy. W powyższym obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest wymogów dotyczących sytuowania budynków garażowych. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż planowana budowa budynku garażowego nie narusza ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że projektowany na działce nr ewid. [...] budynek garażowy usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...]. Długość powyższego budynku garażowego będzie wynosić 6,5 m, a wysokość - 3 m. Projektowany budynek garażowy, zlokalizowany w granicy z działką odwołujących się, mieści się we wskazanych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI parametrach, spełniając tym samym warunki umożliwiające lokalizację przedmiotowego obiektu w granicy działki. Wojewoda podkreślił, że organ wydający pozwolenie na budowę jest władny do badania kwestii "dobrego sąsiedztwa" o tyle, o ile dane rozwiązania projektowe okazałoby się sprzeczne z konkretnymi przepisami prawa. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których traktuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz z normami obowiązującymi w budownictwie. Zdaniem organ odwoławczego, przedmiotowa inwestycja nie powoduje na działce skarżących nr ewid. [...] zacieniania, o którym mowa w § 13, § 57 oraz § 60 (tj. zacieniania w budynku pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia MI, gdyż jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu takiego budynku na tej działce nie ma (tj. działka jest niezagospodarowana). Ponadto należy zauważyć, że projektowany budynek garażowy usytuowany jest od strony północnej w stosunku do działki nr ewid. [...], zatem nie zachodzi zjawisko zacieniania. Organ II instancji odwołał się także do treści § 235 ust. 2 i § 272 ust. 3 rozporządzenia MI i wyjaśnił, że w punkcie 11 części opisowej projektu budowlanego projektant wskazuje: "Wymagane jest wykonanie obróbki blacharskiej od strony działki sąsiedniej zabezpieczające rozprzestrzeniania się ognia poprzez więźbę dachową budynku. Ściana spełnia wymogi odporności ogniowej na stosowanie w granicy". Jak wynika z części opisowej projektu budowlanego, dachu projektowanego budynku będzie kryty dachówką ceramiczną. Ściana oddzielenia pożarowego usytuowana w granicy z działką skarżących umożliwia usytuowanie na działce nr ewid. [...] budynku na wysokości projektowanego budynku garażowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody zatwierdzony zaskarżoną decyzją Starosty Zduńskowolskiego projekt budowlany nie narusza norm ustawy Prawo budowlane, ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawnie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Ponadto należy nadmienić, że projektanci dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, iż przeprowadzone przez Starostę Zduńskowolskiego postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją czyni zadość zasadom rządzącym postępowaniem administracyjnym, wyrażonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec wyżej wskazanych okoliczności Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowił konwalidować zaskarżoną decyzję Starosty Zduńskowolskiego poprzez jej uchylenie w części i orzeczenie w tym zakresie (pkt 1 sentencji niniejszej decyzji). W pozostałej części, w związku ze zgodnością z prawem, zaskarżoną decyzję organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy. Wojewoda Łódzki wskazał następnie, że w ocenie odwołujących, w związku z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości usytuowania przedmiotowego budynku garażowego w granicy z działką nr ewid. [...]. W odpowiedzi na ten zarzut organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu sytuowania budynków w granicy działki, co oznacza, że plan nie wyklucza takiej możliwości. Wyjaśniono także, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia MI normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 4 rozporządzenia MI, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Wojewoda dodał, że zgodnie ze stanowiskiem reprezentowany w judykaturze, przypadki o których mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia znajdują zastosowanie zarówno przy braku obowiązywania planu miejscowego, jak i w przypadku obowiązywania planu miejscowego, który takiej zabudowy w granicy wprost nie dopuszcza. Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M. J. i T. S., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: a. art. 6. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, tj. wydanie pozwolenia na budowę, mimo że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawie Prawo budowlane, jak i rozporządzeniu MI; b. art. 15 w zw. z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mimo braku ku temu ustawowych przesłanek i w konsekwencji złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; c. art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: ̶ wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawie Prawo budowlane, jak i rozporządzeniu MI; ̶ brak analizy oddziaływania obiektu objętego decyzją na otoczenie; ̶ brak uwzględnienia interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości; d. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 2. przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 34 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej; b. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1) i § 11 ust. 5 uchwały nr Xl/292/97 Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli z dnia 25 września 1997 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zduńska Wola w pasie przyulicznym ulic: Olimpijska, Sportowa, Piłkarska i Leśmiana poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że projekt zagospodarowania działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. oraz projekt architektoniczno-budowalny są zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia ma zastosowanie, mimo tego, że na danym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; d. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 oraz § 235 ust. 3 rozporządzenia MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu. W oparciu o sformułowane powyżej zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 24 marca 2022 roku (znak: AS.6740.1.63.2022) oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżących wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji: a) przez Wojewodę Łódzkiego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi Sądowi b) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji zdjęciowej na okoliczność naruszenia spójności zabudowy wskutek zaskarżonej decyzji oraz okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, a także odpisu wniosku o pozwolenie na budowę z 22 lipca 2022 r. na okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Na koniec pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI, mimo, że dla danego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu. Po drugie, zaskarżona decyzja została wydana, mimo niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego uchwałą nr XL/292/97 Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli z 25 września 1997 r., który nie przewiduje możliwości sytuowania budynku objętego decyzją w granicy działki. Zapisy ww. planu dopuszczają sytuowanie budynków w wyznaczonych strefach, a strefy te znajdują się w głębi działek. Zgodnie z planem tylko w zakresie budynków gospodarczych dopuszczono możliwość ich posadowienia w granicy działki (jednak wyłącznie w obrębie wyznaczonej strefy). W ten sposób zapewniona zostaje spójność zabudowy, która w wyniku decyzji organu II instancji (jak również decyzji organu l instancji), została przerwana. Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia MI nie może być interpretowana w ten sposób, że brak stosownych zapisów w miejscowym planie oznacza dowolność inwestora w usytuowaniu budynku na działce. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżących wskazał po pierwsze, że niedopuszczalne jest interpretowanie przepisów rozporządzenia - aktu wykonawczego do ustawy w drodze wykładni rozszerzającej. Po drugie, wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosków, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, musi wynikać z planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Odstępstwo od ogólnej zasady wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia MI jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie i wprost taką możliwość przewidują. Usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI dopuszcza się wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy niemożliwy jest inny wariant inwestycyjny, szczególnie taki, który minimalizuje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią. Użycie przez ustawodawcę w powołanej wyżej regulacji sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, przewidzianej w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Dlatego też organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania. Inwestorzy muszą uwzględniać interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, do kogo należą, i jaka jest ich wielkość. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku. W ocenie pełnomocnika skarżących nie może być żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie zarówno inwestor, ale przede wszystkim organy administracji publicznej, nawet w najmniejszym stopniu obowiązków powyższych nie dopełnili, nie zmienia tego teza organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą w związku z tym, że na działce skarżących nie znajduje się jeszcze żaden budynek nie ma potrzeby badania uciążliwości związanych z takim, a nie innym usytuowaniem budynku na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem pełnomocnika skarżących zaskarżona decyzja jako wydana niezgodnie z przepisami oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O braku zasadności decyzji organów świadczy jeszcze jedna okoliczność, mianowicie w wymienionym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono, że ogrodzenie powinno być ażurowe, a jego wysokość nie może przekraczać 1,5 m (§ 11 ust. 6), jednocześnie decyzjami Starosty Zduńskowolskiego jak i Wojewody Łódzkiego udzielono pozwolenia na budowę w granicy działki betonowego budynku o wysokości znacznie przekraczającej tę wysokość. Bez względu na powyższe, nawet gdyby przyjąć tok rozumowania organów administracyjnych za prawidłowy, uważna analiza treści § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI również powinna skutkować decyzją odmowną, a nie decyzją o zatwierdzeniu projektów i udzieleniem pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jak to zostało wskazane powyżej, z treści § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia wynika, że zastosowanie zasad w nim przewidzianych wymaga uwzględnienia m.in. przepisu § 272, który w ust. 3 stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Klasa odporności pożarowej planowanego budynku to "D", a więc ściany powinny spełniać wymogi odporności ogniowej REI 60, co nie zostało uwzględnione w złożonym przez inwestora projekcie. Ponadto zgodnie z treścią art. 235 § 3 rozporządzenia MI w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Według pełnomocnika skarżących planowana inwestycja nie spełnia również powyższego warunku, co oznacza, że zaskarżona decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem ww. przepisów oraz przepisu art. 34 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Powyższe okoliczności świadczą nie tylko o naruszeniu przepisów prawa materialnego, ale również o naruszeniu przywołanych w petitum skargi przepisów postępowania m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie pełnomocnika skarżących Wojewoda Łódzki swoim działaniem dopuścił się naruszenia również innych przepisów postępowania, przede wszystkim art. 15 w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., które odnoszą się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oczywiście co do zasady organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.). Jednak gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to postępowanie uzupełniające może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, albo gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego stosowny wniosek, o ile przeprowadzenie takiego postępowania przez organ odwoławczy nie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 2, 3, 4 k.p.a.). Pełnomocnik skarżących stwierdził, że uzupełnienie materiału dowodowego wbrew powyższym zasadom stanowi przełamanie naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności. Odnosząc powyższe zasady do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej sprawy, pełnomocnik skarżących wskazał, że wydanie przez organ l instancji decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla M. O. obejmujące budowę budynku garażowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Z., mimo stwierdzonego braku dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy Prawo budowlane stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwe uchybienie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem brak obligatoryjnych elementów projektu budowlanego skutkować powinno decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie przez organ odwoławczy. Mimo to, organ ten pismem z 23 maja 2022 roku postanowił uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie opisanym w tym piśmie, czym naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania tj. wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie jest prawomocne. W piśmie z 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a. pisma Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 8 grudnia 2022 r. na okoliczność naruszenia spójności zabudowy wskutek wydania zaskarżonej decyzji; b. dziennika budowy skarżących na okoliczność wpływu inwestycji na działkę skarżących oraz niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku uchylenia/zmiany zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta Zduńska Wola, tj. do organu, który uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który wydana została decyzja Starosty Zduńskowolskiego z 24 marca 2022 roku (znak: AS.6740.1.63.2022) o wydanie interpretacji planu uchwalonego Uchwałą nr XL/292/97 Rady Miejskiej w Zduńskiej Woli z dnia 25 września 1997 roku. Pismem z 8 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Zduńska Wola wydał taką interpretację, która potwierdza jednoznacznie dotychczasowe stanowisko skarżących. Z treści wymienionego wyżej pisma wynika, że intencją projektanta planu - co oczywiste - było uporządkowanie zabudowy na stosunkowo niedużych działkach budowlanych. Założenie projektowe uzyskano poprzez wskazanie sytuowania zabudowy o przeznaczeniu podstawowym tj. budynki mieszkalne o określonych parametrach z frontu działki oraz sytuowania zabudowy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej w głębi działki, w obrębie wyznaczonej strefy lokalizacji zabudowy. W ocenie Prezydenta Miasta Zduńska Wola w planie nie ustalono odrębnej lokalizacji oraz parametrów budynków garażowych, co oznacza, że realizację garaży dopuszczono wyłącznie w części budynków mieszkalnych lub w ramach budynków gospodarczych. Sytuowanie tego typu budynków poza tymi strefami jest niedozwolone. Powyższe stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem skarżących zaprezentowanym w skardze. Co istotne stanowisko to oparte zostało na dominującej i jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, której nie można pominąć, tak jak zrobiły to organy l i II instancji. Pełnomocnik skarżących wskazał dodatkowo, że w ślad za pozwoleniem na budowę, załączonym do skargi skarżący przystąpili do realizacji inwestycji na swojej działce, o czym stanowi załączony do niniejszego pisma odpis dziennika budowy. Powyższa okoliczność przeczy tezie Wojewody Łódzkiego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby na obecnym etapie nie było podstaw, aby w ogóle zajmować się oceną wpływu spornej inwestycji na działkę skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 24 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania M. O. oświadczył, że nie ma możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalne, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 9 grudnia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 24 listopada 2022 r.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości. Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej także jako: "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a), a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lit. b); 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie m.in.: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (lit. a), informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b (lit. b), kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (lit. c); 4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a na mocy ust. 4 - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodność inwestycji z ww. przepisami nie przesądza natomiast o tym, że zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę inwestycja nie spowoduje zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Kwestii tej nie przesądzi ani organ administracji, wydając decyzję na podstawie ww. norm prawnych, ani tym bardziej sąd administracyjny, kontrolujący legalność wydanej decyzji. W powołanym art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy Prawo budowlane) uprawnienia budowlane. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa. W związku z powyższym wezwał inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego o część rysunkową projektu zagospodarowania terenu i opinię geotechniczną wraz z informacją o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W tym miejscu podkreślić należy, że wyżej wskazane braki w dokumentacji projektowej należy traktować jako braki o charakterze materialnym, które podlegają usunięciu w trybie przewidzianym przez art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju wady materialne przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji powinny być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ I instancji po wszczęciu postępowania. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest wówczas nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten powinien być wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i w związku z tym jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym rację należy przyznać pełnomocnikowi skarżących, że organ odwoławczy, wzywając inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej na etapie postępowania odwoławczego, naruszył przepisy prawa, choć nie jak wskazano w skardze przepisy postępowania, tj. art. 136 k.p.a., lecz wyżej wskazany przepis prawa materialnego (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Niemniej jednak, co zostało zaakcentowane na wstępie, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca przede wszystkim dlatego, że dostarczone przez inwestora dokumenty potwierdzają zasadność zatwierdzenia projektu budowlanego dla spornego budynku i udzielenia pozwolenia na budowę, o czym będzie mowa w dalsze części uzasadnienia. Po drugie z akt sprawy nie wynika, aby przedłożone przez inwestora dokumenty zostały opracowane dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Złożona opinia geotechniczna została bowiem sporządzona 21 września 2021 r., a projekt zagospodarowania terenu w lutym 2022 r., a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Świadczyć to zatem może o omyłkowym niezałączeniu tych dokumentów do wniosku o pozwolenie na budowę i przeoczeniu tego faktu (co oczywiście nie jest żadnym usprawiedliwieniem) przez organ I instancji. Wreszcie wskazać należy, że organ odwoławczy zawiadomił pełnomocnika skarżących o wezwaniu inwestora do przedłożenia ww. dokumentów, a zatem pełnomocnik skarżących mógł się z nimi zapoznać jeszcze przed wydaniem decyzji organu II instancji i przedstawić merytoryczne zarzuty. Od daty złożenia dokumentów przez inwestora do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęły ponad dwa tygodnie. Tymczasem pełnomocnik skarżących skupił się wyłącznie na kwestiach procesowych związanych z naruszeniem przepisów art. 136 k.p.a. i braku zgody skarżących na uzupełnienie materiału dowodowego. Nie wykazał natomiast, że zarówno złożona opinia geotechniczna jak i projekt zagospodarowania terenu (sporządzony na prawidłowej mapie) naruszają przepisy prawa, w tym techniczno-budowlane. Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę wskazać należy, że okolicznością bezsporną jest w niniejszej sprawie fakt, że M. O. jest inwestorem inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego parterowego budynku garażowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Z. Jak wynika z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego "Cześć I Projekt zagospodarowania działki" na działce będzie wykonywana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego według odrębnego opracowania. Z powyższego wynika zatem, że inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z wolnostojącym budynkiem garażowym została "rozdzielona" na dwa odrębne etapy, co potwierdza również projekt zagospodarowania terenu. W ocenie tut. Sądu działanie inwestora nie jest pozbawione podstawy prawnej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że przedstawione zostało całe zamierzenie obejmujące dwa projektowane budynki i co również istotne, wskazana została powierzchnia planowanej zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co pozwoliło organom na ustalenie rzeczywistych rozmiarów całej inwestycji w kontekście wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozważania są o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż główną osią sporu stała się kwestionowana przez skarżących zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego tekst i rysunek załączono do Części III projektu budowlanego), który na terenach oznaczonych symbolem 4MJ ustala jako przeznaczenie podstawowe mieszkalnictwo jednorodzinne (§ 11 ust. 1 mpzp). W stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej ustalono następujące wymagania (§ 11 ust. 2 mpzp): 1) nieprzekraczalne linie zabudowy na poszczególnych działkach zgodnie z ustaleniami na rysunku planu, 2) wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji + poddasze użytkowe z możliwością podpiwniczenia o wysokości do 1,0 m nad poziomem terenu, 3) dach w budynkach mieszkalnych o kącie nachylenia 40°-50°, obowiązuje zakaz stosowania dachów płaskich. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach 4MJ ustalono (§ 11 ust. 3 mpzp): 1) budynki gospodarcze parterowe o powierzchni nie przekraczającej 40,0 m2 i wysokości 3,0 m w świetle, w strefach oznaczonych na rysunku planu, 2) usługi wbudowane w bryłę budynku o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalu w rozumieniu zapisu Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dział VIII, Rozdziały 2, 3 oraz Dział IX). 3) istniejące adaptowane budynki gospodarcze dla obsługi produkcji rolnej. Ponadto w § 4 ust. 2 pkt 6 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził oznaczenia stref lokalizacji zabudowy gospodarczej przyjmując jednocześnie, że oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Plan przewiduje również możliwość sytuowania budynku gospodarczego w granicy sąsiada w ramach strefy bez konieczności uzyskania jego zgody (§ 11 ust. 5 mpzp). Jak wynika z powyższego obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza wprost możliwości lokalizowania na terenie 4MJ budynków garażowych. Brak było również definicji budynku garażowego w obowiązujących wówczas przepisach techniczno-budowlanych, tj. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), natomiast w myśl § 3 pkt 4 tego rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Z tego wniosek, że w dacie uchwalenia planu lokalizacja garaży na terenie 4MJ, chociaż nie została wykluczona wprost, to oczekiwany sposób zagospodarowania terenów zabudowy jednorodzinnej przewidywał ich realizację garaży jako część budynków mieszkalnych (tj. w bryle budynku mieszkalnego) lub w ramach budynków gospodarczych, które z kolei mogą być lokalizowane wyłącznie we wskazanej na rysunku strefie – na tyłach działki. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji postanowień prawa miejscowego. Nie można bowiem zapominać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane w sposób bardziej ograniczający prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Nadto nie można zapominać o tym, że w stosunku do nowej zabudowy ustalenia planu miejscowego, zwłaszcza w sytuacji planów sporządzonych przed wielu laty, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od aktualnie obowiązujących przepisów. Dlatego przy ocenie zgodności spornej zabudowy z ustaleniami planu miejscowego należy odwołać się do aktualnej definicji zabudowy jednorodzinnej, przez którą należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi – § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w zabudowę jednorodzinną wpisuje się lokalizacja wolnostojących budynków garażowych, niebędących jednocześnie budynkami gospodarczymi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, nie wprowadzają ograniczeń uniemożliwiających udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenach oznaczonych symbolem 4MJ. Jedynym ograniczeniem jest to, że zabudowę garażową można realizować tylko i wyłącznie w powiązaniu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz przy zachowaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, a te warunki zostały przez inwestora spełnione. Nie ma natomiast obowiązku lokalizowania budynków garażowych wyłącznie we wskazanej na rysunku planu strefie, gdyż ta została określona wyłącznie dla budynków gospodarczych. Poza tym, jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego dysponuje tytułem prawnym, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tego rodzaju naruszeń przy interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd się nie dopatrzył. O braku zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może także świadczyć naruszenie zapisu określającego, że ogrodzenie powinno być ażurowe, a jego wysokość nie może przekraczać 1,5 m (§ 11 ust. 6 mpzp). Oczywistym jest bowiem fakt, że budynku zlokalizowanego w granicy działki nie można traktować jak ogrodzenie, chociażby z uwagi na zasadniczo odmienne funkcje tych obiektów budowlanych. Poza tym w przeciwnym razie plan zawierałby w sobie wewnętrzną sprzeczność, z jednej strony zakazując lokalizowania ogrodzeń powyżej 1,5 m, a z drugiej strony zezwalając wprost możliwość budowy w granicy działki budynków gospodarczych, o czym stanowi § 11 ust. 5 planu. Kończąc tę część rozważań wskazać również wypada, że interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży wyłącznie w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie do organu gminy, na terenie której ten plan obowiązuje. To organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też informacja została zawarta w przedłożonym przez pełnomocnika skarżących piśmie Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 8 grudnia 2022 r., a pismo to nie może stanowić podstawy do uznania niezgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym mpzp. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi stwierdzić należy, że Wojewoda Łódzki prawidłowo poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sprawdzono zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi usytuowania budynków na działce, przesłaniania, nasłonecznienia budynków mieszkalnych oraz bezpieczeństwa pożarowego. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI budynek powinien być usytuowany na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od jej granicy, gdy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, bądź w odległości co najmniej 3 m, gdy jest zwrócony ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 rozporządzenia MI). Z kolei z treści § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI wynika, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się m.in.: budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Należy zatem zauważyć, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką (§ 12 ust. 1) i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Przepisy § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 rozporządzenia mają zatem charakter rozłączny, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego możliwa jest lokalizacja budynków w odległościach określonych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, jeśli zachodzą warunki określone w tym przepisie. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podnosi się, że § 12 ust. 2-4 rozporządzenia MI określają niezależne od siebie szczególne warunki sytuowania obiektów budowlanych, zaś odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny (por. wyrok WSA z 4 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 439/18, wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 485/19). WSA w Lublinie w wyroku z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 644/20 podkreślił, że przepisy § 12 ust. 2 i § 12 ust. 4 rozporządzenia mają charakter rozłączny - możliwa jest więc lokalizacja budynków w odległościach wynikających z planu miejscowego bądź określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 995/19 stwierdził, że brak jest podstaw do kumulatywnego stosowania norm wynikających z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, gdyż dotyczą one różnych, przewidzianych przez ustawodawcę odstępstw od zasady sytuowania budynków w granicy wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI. Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że przesłanka, o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia MI nie ma zastosowania do następnych ustępów tego paragrafu, co oznacza, że błędnie pełnomocnik skarżących wywodzi, że skoro plan miejscowy na terenach oznaczonych symbolem 4MJ nie dopuszcza wprost możliwości budowy budynków w granicy działki (poza budynkami gospodarczymi we wskazanych na rysunku planu strefach), to oznacza, że niedopuszczalna jest lokalizacja budynków w granicy działki również na podstawie § 12 ust. 4 rozporządzenia MI. Należy jednak podkreślić, że wymóg wynikający z § 12 ust. 2 rozporządzenia nie może być traktowany jako warunkujący skorzystanie z kolejnych odstępstw, gdyż takiego zastrzeżenia ustawodawca nie przewidział, nie zawarł bowiem w § 12 ust. 4 odesłania do ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1038/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ zatem nie miał podstaw do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego jedynie pod kątem wymogów wynikających z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu, w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego nie przewidują wprost możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 4 w przypadku zabudowy jednorodzinnej tylko z tego powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidział sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tym samym wskazane przez pełnomocnika skarżących regulacje nie mogły stanowić podstawy dla uzasadnienia odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja spełnia bowiem kryteria przewidziane przepisem § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia MI. Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Analizując projekt zagospodarowania terenu stwierdzono prawidłowo, że projektowana inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń związanych z przesłanianiem innych obiektów, w sposób wykluczający możliwość zagospodarowania działek sąsiednich o której mowa w ww. przepisie. Zważywszy na projektowaną wysokość budynku garażowego – 3 m i minimalną odległość budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy, tj. 4 m, który ewentualnie powstanie na działce skarżących, to zjawisko przesłaniania nie będzie miało miejsca, tym bardziej, że działka inwestora położona jest na północ w stosunku do działki skarżących. Z tych samych powodów projektowana budowa budynku nie spowoduje przesłaniania i zacieniana sąsiednich budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi również na podstawie § 57 oraz § 60 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Oczywiście zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, że sam fakt, że działka skarżących nie jest obecnie zagospodarowana nie może sam przez się uzasadniać braku naruszenia przepisów w zakresie zacieniania czy przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednakże z przyczyn opisanych powyżej taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sporna inwestycja nie wpłynie również na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe potwierdza projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją i zastosowanie z każdej strony ścian budynku REI 120, w tym zastosowanie takiej ściany w granicy z działką skarżących. Natomiast jak zauważył sam pełnomocnik skarżących klasa odporności pożarowej planowanego budynku to "D", a więc ściany powinny spełniać wymogi odporności ogniowej minimum REI 60. Z kolei odnośnie spełnienia warunku, o którym mowa w § 235 ust. 3 rozporządzenia MI, to wskazać należy, że przepis ten określa dwa alternatywne sposoby. Pierwszy polega na wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosowaniu wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Jak wynika z projektu architektonicznego dach budynku garażowego będzie kryty blachą trapezową. W zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektant przewidział wykonanie obróbki blacharskiej od strony działki skarżących zabezpieczającej rozprzestrzenianie się ognia poprzez więźbę dachową budynku. Nadto drewniane elementy konstrukcyjne dachu zostaną zaimpregnowane środkami przeciwogniowymi dopuszczonymi do stosowania w budownictwie. Nadmienić również należy, że zgodnie z § 213 pkt 3 rozporządzenia MI wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków wolnostojących garaży o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż 2. Z kolei w tabeli wskazanej w § 216 rozporządzenia MI, określającej wymagania klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów budynku, jakie powinny spełniać, odpowiednio do jego klasy odporności pożarowej, z zastrzeżeniem § 213 oraz § 237 ust. 9, zarówno przy konstrukcji dachu, jaki i jego przekrycia wpisano "(-)" - nie stawia się wymagań. W tym miejscu podkreślić należy, że za rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Reasumując, rację przyznać należy organom orzekającym w sprawie, że projektowana inwestycja obejmująca budowę budynku garażowego jest zgodna w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolem 4MJ. Projekt budowlany zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, opatrzony został w wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wniosek inwestora i projekt budowlany spełniają wszystkie wymagane prawem wymogi, także odnośnie projektu zagospodarowania terenu inwestycji (uwzględniona została całość zamierzenia budowlanego). Projekt spełnia zatem wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, skutkiem czego organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie do złożonych przez stronę skarżącą dokumentów wskazać należy, że pozostawały one bez wpływu na wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. ał