I GSK 1018/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 49/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 49/21, oddalił skargę A. w P. (dalej: A.) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: DIAS) z [...] listopada 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Tomyślu (dalej: NUS), po rozpoznaniu wniosku A. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Burmistrza Miasta i Gminy Lwówek (dalej: Burmistrz) z [...] października 2011 r., nr [...]. NUS stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie A. wniosło zażalenie. DIAS postanowieniem z [...] listopada 2020 r. – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa), art. 18, art. 59 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438; dalej: upea), art. 13 ust 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 2070) – utrzymał w mocy postanowienie NUS. W uzasadnieniu DIAS wskazał, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez Burmistrza i obejmuje zaległości z tytułu kwoty dotacji nadmiernie pobranej (712,92 zł należności głównej) oraz kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (30 zł należności głównej, która to została spłacona 14 grudnia 2011 r). A. kwestionuje istnienie zaległości, argumentując to orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: RKO) z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W związku z tym, że orzeczenie RKO mogło stanowić podstawę do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 upea, DIAS zwrócił się o zajęcie stanowiska przez Burmistrza odnośnie ww. orzeczenia. W odpowiedzi na zapytanie, Burmistrz uznał zarzuty A. za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest decyzja z [...] marca 2011 r., a nie orzeczenie RKO z [...] sierpnia 2011 r. Przy czym zaznaczył też, że A. złożyło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które postanowieniem z [...] października 2011 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym, decyzja z [...] marca 2011 r. stała się ostateczna. DIAS wyjaśnił, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie obliguje organu egzekucyjnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego, ani też do wstrzymania się z wydaniem takiego rozstrzygnięcia do czasu zakończenia procedury, związanej z unieważnieniem decyzji. Toczące się postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji nie daje podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy, wydany na podstawie tej decyzji. Tym bardziej, sama deklaracja A. o zamiarze zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, nie świadczy o tym, że decyzja zostanie unieważniona. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu o stwierdzeniu nieważności stanowi przesłankę, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 upea. Wobec braku dowodów potwierdzających nieistnienie obowiązku podnoszonego przez A., DIAS stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na postanowienie DIAS z [...] listopada 2020 r. WSA wskazał, że żądanie A. dotyczyło umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 upea. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. WSA podzielił stanowisko DIAS dotyczące niesłuszności zarzutu o braku istnienia obowiązku dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] października 2011 r., z uwagi na orzeczenie RKO. WSA przypomniał, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja Burmistrza z [...] marca 2011 r., która stała się ostateczna i pozostała w obrocie prawnym. Wskazane zaś orzeczenie RKO nie miało zaś wpływu na jej obowiązywanie. Bowiem postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i ustalona w jego wyniku odpowiedzialność nie wpływają na przebieg i wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Orzeczeniem tym nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji, z której wynikała dochodzona należność. Zatem nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 59 § 1 pkt 2 upea. A. – reprezentowane przez pełnomocnika z urzędu – złożyło skargę kasacyjną skarżąc wyrok WSA w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także przyznanie z urzędu kosztów udzielonej i nieopłaconej pomocy prawnej wg norm przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości, jak w i w części. A. zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 8 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenia w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie, podczas gdy organ z urzędu zobowiązany był do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i interes obywateli, a także poprzez błędną ocenę dowodów polegającą na stwierdzeniu, że toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2011 r. oraz orzeczenie RKO z [...] sierpnia 2011 r. nie dają podstaw do umorzenia postępowania bądź jego wstrzymania; - art. 59 § 1 pkt 2 upea, poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzi w sprawie przesłanka umorzenia postępowania. DIAS złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, a także oświadczył o zrzeczeniu się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przy czym ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok sądu pierwszej instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie – w oparciu o dwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 kpa oraz art. 59 § 1 pkt 2 upea, a więc przepisów dotyczących samego postępowania, bez niezbędnego powiazania ich z przepisami ustawy Prawo o postępowania administracyjnego. Odpowiednio skonstruowany zarzut kasacyjny dotyczący podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy przyjętego do jej rozpoznania przez WSA, powinien wskazywać na naruszenia np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) czy art. 134 ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa administracyjnego, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie ma. Jeszcze raz podkreślić należy, że WSA nie stosuje w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 kpa oraz art. 59 § 1 pkt 2 upea, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać sporządzenia jej zgodnie z wymogami prawa. Sąd kasacyjny nie może go zastępować przez konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o domniemane intencje jej autora. Odnosząc się do samej argumentacji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja SKO z [...] września 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2011 r., która – jak prawidłowo wskazywały DIAS i WSA – była podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego z [...] października 2011 r., nr [...]. Skoro zatem decyzja Burmistrza z [...] marca 2011 r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, to orzeczenie RKO z [...] sierpnia 2011 r. dotyczące uniewinnienia członków zarządu Stowarzyszenia od zarzucanych im czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie ma wpływu na jej obowiązywanie. Dopiero ewentualne prawomocne orzeczenie o unieważnieniu ww. decyzji Burmistrza może dać podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Bowiem jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy rozstrzygnięcia w sprawie przyznania A. prawa pomocy, nie ma ono wystarczających środków na pokrycie kosztów sądowych. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 ppsa wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.