I OSK 885/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1.oddala skargę kasacyjną; 2.oddala wniosek Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Wa 1328/17 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z 23 lipca 1999 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...], wystąpiła [...] S.A. Decyzją z 30 maja 2017 r., nr 262 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 23 lipca 1999 r., w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła [...] S.A. Decyzją z 7 sierpnia 2017 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję Nr 262 z 30 maja 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w całości podzielając ustalenia faktyczne i prawne organów administracyjnych w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 47 § 1 i art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), powoływanej dalej jako "k.c." w związku z art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), powoływanej dalej jako "u.g.n." przez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z dnia 21 lutego 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania sądowego ze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 23 lipca 1999 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...]. W tym kontekście podkreślić należy, że nie została zakwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie podstawa prawna umorzenia postępowania administracyjnego tj. art.105 § 1 k.p.a. Tym samym należy przyjąć, że przepis ten został prawidłowo zastosowany. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się, że ów interes prawny może wynikać nie tylko z materialnych norm prawa administracyjnego, ale także z prawa cywilnego np. z prawa własności art.140 k.c. (chociaż nie z pojęcia części składowej, czy też części składowej gruntu – art.47 i 48 k.c.). Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 23 lipca 1999 r. wydana została na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym przepis ten wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy. Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, która miała nabyć jego własność. Inny podmiot mógłby być uznany na stronę takiego postępowania (i żądać ewentualnie stwierdzenia nieważności takiej decyzji komunalizacyjnej) tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji na dzień komunalizacji lub zachodziłyby przesłanki uniemożliwiające komunalizację, o których mowa w art.11 ustawy z dnia 10 maja 1990r. W tym też kontekście należało analizować interes strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Jednak strona skarżąca nie wykazała się takim tytułem, ani nie powołała się na wspomniane przesłanki uniemożliwiające komunalizację. Tymczasem strona skarżąca próbuje, całkowicie bezpodstawnie, wywieść swój interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. z art.93 ust.3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdy przedmiotem decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda nie był podział nieruchomości. W szczególności legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w żadnym stopniu nie uzasadnia różnica pomiędzy obrysem granicy działki a obrysem budynku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postepowania.