VIII SA/Wa 710/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. na 2020 rok" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy w S. podjęła w dniu [...] lutego 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. na 2020 rok"., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g") oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej jako: "u.o.z."). Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 5 u.o.z. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku określenia wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich poszczególnych obligatoryjnych zadań programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ograniczenie regulacji wyłącznie do wskazania wysokości i sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na odławianie bezdomnych psów. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 11a ust. 1 u.o.z. Elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2-3a oraz ust. 5 – zgodnie z którym obligatoryjnym elementem programu jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Prokuratora regulacja dotycząca finansowania zadań w zaskarżonej uchwale ma charakter szczątkowy. Została zawarta w Rozdziale 3 załącznika do uchwały, zatytułowanym "Realizacja zadań" i sprowadza się do wskazania, że kwota przeznaczona na realizację zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy kompetencyjnej wynosi 20 000 zł i jest ona przeznaczona na odłowienie 10 sztuk bezdomnych psów i sterylizację 30 sztuk suczek właścicielskich. Jednocześnie zaznaczono, że istnieje możliwość zwiększenia tej kwoty w trakcie realizacji programu. W uchwale brak jest jakichkolwiek norm prawnych określających wysokość oraz sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na wszystkie pozostałe zadania programu, a mianowicie nie określono środków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach. W ocenie Prokuratora Rada Gminy w S. dopuściła się więc pominięcia uchwałodawczego, co stanowi istotne naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. uwzględniła w całości zarzuty zawarte w skardze Prokuratora. Zaznaczyła jednocześnie, że przedmiotowa uchwała dotyczyła roku 2020 i utraciła moc obowiązującą. Wniosła o zniesienie wzajemne kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazała, że zapoznała się z orzecznictwem w zakresie objętym skargą i dlatego uznała za uzasadnione zarzuty Prokuratora odnoszące się do braku szczegółowego określenia jakie środki będą przeznaczone na określone ustawą poszczególne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez prokuratora, że zaskarżona uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalona na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, które adresowane są do szerokiego kręgu podmiotów (np. Rozdział 3 – wymieniający wśród realizujących program m.in. organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt; Rozdział 4 wymienia organizacje pozarządowe i placówki oświatowe). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008r., I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013r., I OSK 1608/12). Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Sąd stwierdza, iż podziela pogląd Prokuratora dotyczący braku wskazania w Rozdziale 2 (Realizacja zadań) załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Rację ma Prokurator, że Rada przeznaczyła kwotę 20 000 zł na realizację zadań określonych w rozdziale II (prawidłowo rozdziale 2) zgodnie z art. 11a ust. 5 u.s.g. W powołanym Rozdziale 2 określono, że uchwała ma zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich, w tym w szczególności do psów i kotów przebywających w granicach administracyjnych Gminy S.. Natomiast kwotę 20 000 zł przeznaczono na odłowienie 10 sztuk bezdomnych psów i sterylizację 30 sztuk suczek właścicielskich. Nie określono zatem środków finansowych na realizację pozostałych celów programu, co trafnie wypunktował skarżący. Powyższe stanowi w ocenie Sądu pominięcie uchwałodawcze, bowiem art. 11 a) ust. 5 u.o.z. wskazuje jednoznacznie, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast z faktu, że koszty realizacji programu ponosi gmina nie wynika sposób wydatkowania tych środków. Zgodzić zatem należało się ze stanowiskiem skarżącego podnoszącego w skardze, iż doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.