II OSK 3211/17

TEZY Niewykonanie całego obowiązku, określonego w tytule wykonawczym, nie skutkuje częściowym umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ egzekucyjny, uwzględniając niezupełną realizację obowiązku, powinien zastosować odpowiednie środki przymusu i doprowadzić do całkowitego wykonania nałożonego obowiązku. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] - [...] w [...] [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 237/17 w sprawie ze skargi [...] - [...] w [...] [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 237/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] – [...] w [...] [...] w [...] (dalej zobowiązany albo Instytut) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z [...] marca 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej PINB) decyzją z [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał Instytutowi usunąć, w terminie do 31 sierpnia 2012 r., nieprawidłowości w stanie technicznym części budynku pałacu, obejmującej przybudówkę wraz z tarasem, zlokalizowaną na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] poprzez: - demontaż wadliwie usytuowanych rynien oraz zamontowanie rury spustowej Ø 12 wys. 1,0 m z blachy ocynkowanej gr. 0,55 mm na rynnie dachu płaskiego oraz zamontowanie rury spustowej Ø 12 wys. 4,5 m z blachy ocynkowanej gr. 0,55 mm na rynnie dachu płaskiego po stronie zachodniej z powierzchniowym odprowadzeniem wody; demontaż pasa pokrycia dachu z papy termozgrzewalnej oraz pasa pokrycia dachu z blachy płaskiej przy zdemontowanych rynnach; demontaż pasa z blachy wchodzącego w rynny; - rozbiórkę pokrycia z desek dachu przy zdemontowanych rynnach oraz uzupełnienie nowymi deskami; - demontaż opierzenia gzymsów oraz wykonanie nowego opierzenia z blachy ocynkowanej gr. 0,55 mm; - wykonanie konstrukcji na krokwiach budynku na szer. 0,5 m podnoszących okap budynku na 20 cm ponad poziom gzymsu, na którym będzie położona rynna; - zamontowanie na gzymsie rynny leżącej Ø 18 z blachy ocynkowanej gr. 0,55 mm oraz pasa nadrynnowego szer. 0,25 m z blachy ocynkowanej gr. 0,55 mm; - uzupełnienie pokrycia dachu z blachy ocynkowanej płaskiej gr. 0,55 mm; - naprawę zniszczonych gzymsów, zniszczonego okapu drewnianego; - uzupełnienie wyposażenia czyszczaków rur spustowych; - uzupełnienie ubytków schodów zewnętrznych; - usunięcie zacieków tynku elewacji o pow. 70 m2; - wykonanie stropu piwnicy pod tarasem na pow. 15 m2; - skucie uszkodzonych i pokrytych pleśnią tynków w lokalu oraz usunięcie zacieków na ścianach i sufitach za pomocą odpowiedniego preparatu; - przeróbkę instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej; wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu kuchni, łazienki i przedsionka (byłe WC); - wykonanie prac malarskich poprawiających estetykę pomieszczeń; - naprawę instalacji elektrycznej w przedmiotowym lokalu mieszkalnym przez usunięcie usterek wskazanych w protokole z 14 listopada 2011 r., wymianę zabezpieczenia przedlicznikowego 25A oraz uporządkowanie wygrzanej puszki p/t w korytarzu i przewodu wystającego w tynku, który zasila zabezpieczenie przed licznikowe; wykonanie podziału instalacji elektrycznej na obwody zasilania oświetlenia i gniazd 230V; - naprawę licznika pomiarowego oraz założenie plomby na listwie zaciskowej, zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną lokalu mieszkalnego oraz protokołem ze sprawdzenia skuteczności działania środków ochrony przeciwporażeniowej, samoczynnego szybkiego wyłączenia, pomiarów rezystencji uziomów oraz pomiaru rezystencji izolacji przewodów roboczych instalacji z 14 listopada 2011 r. Decyzją tą organ I instancji orzekł jednocześnie o zakazie użytkowania części pałacu obejmującej przybudówkę wraz z tarasem do czasu wykonania ww. robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przybudówki do odpowiedniego stanu technicznego. Upomnieniem z 3 stycznia 2014 r. PINB wezwał Instytut do dobrowolnego wykonania, w terminie 7 dni, obowiązku wynikającego z przywołanej decyzji z [...] marca 2012 r. Z uwagi na niewykonanie przez Instytut obowiązków określonych w decyzji z [...] marca 2012 r., organ I instancji 26 marca 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został doręczony zobowiązanemu 31 marca 2014 r. Pismem z 24 kwietnia 2014 r. zobowiązany poinformował PINB o wykonaniu następujących prac remontowych na zewnątrz budynku: demontaż wadliwie zamontowanych rynien oraz zamontowanie rury spustowej; demontaż pasa pokrycia dachu z papy termozgrzewalnej oraz pasa pokrycia dachu z blachy płaskiej przy zdemontowanych rynnach; demontaż pasa z blachy wchodzącego z rynny; rozebranie pokrycia z desek dachu przy zdemontowanych rynnach oraz uzupełnienie nowymi deskami; demontaż opierzenia gzymsów oraz wykonanie nowego opierzenia z blachy ocynkowanej; wykonanie konstrukcji na krokwiach budynku podnoszących okap budynku ponad poziom gzymsu, na którym będzie położona rynna; zamontowanie na gzymsie rynny leżącej z blachy ocynkowanej oraz pasa nadrynnowego z blachy ocynkowanej; uzupełnienia pokrycia dachu z blachy ocynkowanej płaskiej; naprawa zniszczonych gzymsów i zniszczonego okapu drewnianego; uzupełnienie wyposażenia czyszczaków rur spustowych. Skarżący poinformował jednocześnie, że prac wewnątrz budynku nie może wykonać, ponieważ lokatorzy nie chcą opuścić lokalu. Dnia 20 maja 2015 r. PINB przeprowadził oględziny robót na nieruchomości w [...], działka nr [...], podczas których stwierdził, że Instytut wykonał część obowiązku wynikającego z decyzji z [...] marca 2012 r. Następnie PINB postanowieniem z [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej u.p.e.a.), nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] marca 2012 r. i wezwał do jej wpłacenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji wskazał, że skarżący nie wykonał całego, nałożonego decyzją z [...] marca 2012 r., obowiązku a nałożona grzywna jest wystarczająco wysoka, aby skarżący wykonał ten obowiązek. Wymierzając grzywnę, organ kierował się rozmiarem ciążącego na zobowiązanym obowiązku oraz jego postawą, dającą podstawę do stwierdzenia, że celowo dąży on do uchylenia się od wykonania obowiązku i przedłużania toczącego się postępowania. Na to postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, domagając się jego zmiany przez zastosowanie środka egzekucyjnego określonego w art. 141 u.p.e.a., tj. odebrania i opróżnienia lokalu oraz usunięcia osób zajmujących część nieruchomości, której dotyczy nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Postanowieniem z [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., PWINB uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej grzywny, ustalając w tych kwestiach nowy termin do 30 września 2017 r., a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany. We wniesionej do Sądu skardze zobowiązany domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, podnosząc, że wydane zostały one z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., art. 119 u.p.e.a. oraz art. 141 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA stwierdził, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, mimo upływu terminu określonego w decyzji z [...] marca 2012 r., uchylił się od wykonania w całości nałożonego na niego tą decyzją obowiązku. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącego z 24 kwietnia 2014 r., jak i protokołu oględzin robót budowlanych na nieruchomości w [...] działka nr [...] z 20 maja 2015 r. wynika, że zobowiązany wykonał tylko część nałożonych na niego decyzją z [...] marca 2012 r. obowiązków, a pozostała część nakazanych do wykonania robót budowlanych nie została przez niego wykonana. Są to okoliczności bezsporne w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, częściowe wykonanie obowiązku nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania środka egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania obowiązku w pozostałym zakresie. Środek egzekucyjny powinien być więc stosowany także mimo częściowego wykonania obowiązku. Jedynie wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego. Zasadne przy tym było, w ocenie Sądu, nałożenie na zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego. Wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet mimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona zobowiązanemu zgodnie z art. 126 u.p.e.a. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania tego obowiązku. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości i opróżnienia lokalu. W niniejszej sprawie nie był egzekwowany ani obowiązek wydania nieruchomości, ani też obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia. Wysokość nałożonej na skarżącego grzywny jest zgodna z przepisami prawa i została przez organy orzekające przekonująco uzasadniona. W niniejszej sprawie nie wystąpiły ponadto, wskazywane przez skarżącego, przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wymagalny od Instytutu obowiązek, nałożony decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nie został wykonany w całości i nie można go uznać za niewykonalny. Wykonanie obowiązku w części nie stanowi bowiem podstawy do umorzenia stosownej części postępowania. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Niewykonalność obowiązku stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku. W skardze kasacyjnej Instytut, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z 2 sierpnia 2017 r. i zarzucił: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., polegające na błędnej interpretacji, że częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] marca 2012 r. przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie może prowadzić do częściowego umorzenia postępowania, w sytuacji gdy częściowe wykonanie nałożonego obowiązku prowadzić powinno do częściowego umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. i dalszego prowadzenia egzekucji tylko w stosunku do tej części zobowiązania, która nie została wykonana, 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności przez utrzymanie w obrocie orzeczenia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku częściowo nieistniejącego (wykonanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego), 3) naruszenie art. 119 u.p.e.a. przez nałożenie obowiązku, który dla zobowiązanego jest częściowo niewykonalny, tj. jego wykonanie pozostaje poza możliwościami zobowiązanego – zobowiązany nie jest w stanie spełnić całości obowiązków określonych w decyzji z [...] marca 2012 r., gdyż ich realizacja (odstąpienie od użytkowania części budynku do czasu wykonania robót budowlanych określonych w tytule wykonawczym pozostaje w gestii osób trzecich – rodziny S.), na które zobowiązany nie ma wpływu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym trzech zarzutów, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Pierwsze dwa zarzuty dotyczyły częściowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a nawet samej egzekucji administracyjnej. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że tytuł wykonawczy wystawiony został 26 marca 2014 r., a jego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło 31 marca 2014 r. O częściowym wykonaniu obowiązku zobowiązany poinformował organ egzekucyjny 24 kwietnia 2014 r. Z przywołanego w podstawach kasacyjnych art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania (pkt 1) oraz brak jego wymagalności, umorzenie lub wygaśnięcie z innego powodu albo nieistnienie obowiązku (pkt 2). Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Częściowe wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do jego częściowego umorzenia zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Uwzględniając częściową realizację obowiązku i zapobiegając tym samym jego powtórnej realizacji, organ egzekucyjny, stosując środki przymusu, powinien doprowadzić do jego całkowitego wykonania (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2059/12, CBOSA, w którego uzasadnieniu wskazano wyraźnie, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów pr.bud.). Oznacza to, że wydanie postanowienia częściowo umarzającego prowadzone postępowanie nie zwalniałoby organu egzekucyjnego od dalszej jego kontynuacji względem tej części, która nie została wykonana. Działanie takie stanowiłoby zbędny formalizm, który nie przekłada się ani na większą sprawność egzekucji, ani też ochronę sytuacji prawnej zobowiązanego. Dotyczy to w szczególny sposób egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdzie niebezpieczeństwo powtórnej realizacji tego samego obowiązku jest znikome, z racji na jego unikalny charakter. Trudno byłoby domagać się od zobowiązanego powtórnego demontażu wadliwie zamontowanych rynien oraz montażu rury spustowej, skoro oględziny obiektu budowlanego położonego w [...] na działce nr [...], w sposób jednoznaczny doprowadziły do wniosku, że obowiązek ten został już wykonany. Co warte podkreślenia, PWINB w uzasadnieniu wydanej decyzji, przy rozważaniach na temat wysokości nałożonej grzywny zauważył, że nie została ona wymierzona w maksymalnej wysokości z uwagi właśnie na to, że Instytut wykonał część robót nakazanych decyzją z [...] marca 2012 r. Trudno w tej materii mówić o naruszeniu przywołanego w drugiej podstawie kasacyjnej art. 6 k.p.a. Zmierzając do całościowej realizacji obowiązku organ egzekucyjny nie naruszył zasady praworządności. Wprost przeciwnie, doprowadzenie do jego wykonania będzie w pełni realizowało treść tej zasady. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny, a w ślad za nim WSA, nie naruszył art. 119 u.p.e.a. Zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonienie Instytutu do realizacji obowiązku przez zastosowanie presji finansowej. Grzywna ta nie jest karą. W razie doprowadzenia do wykonania obowiązku jej uiszczenie stanie się bezprzedmiotowe (art. 125 § 1 u.p.e.a.). WSA trafnie zauważył w tej materii, że możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Wskazane w podstawie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudności w doprowadzeniu do realizacji obowiązku mają charakter faktyczny, a nie prawny. Cały czas podmiotem właściwym do jego realizacji jest Instytut, jako właściciel obiektu budowlanego, który powinien podjąć wszelkie działania – tak natury prawnej, jak i faktycznej – służące całkowitej realizacji obowiązku. Zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy środka egzekucyjnego, o którym stanowi art. 141 i nast. u.p.e.a. nie jest prawnie możliwe, ponieważ przedmiotem egzekucji nie jest opróżnienie lokalu, tylko wykonanie prac wskazanych w decyzji z [...] marca 2012 r. Opróżnienie pomieszczeń jest tylko środkiem prowadzącym do osiągnięcia tego celu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.