II SA/Sz 895/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie: - §11, § 12, § 16 oraz § 17 Regulaminu - § 23 ust. 4, - § 25 ust. 3, - § 26 ust. 1 i ust. 2, - § 37 ust. 3, - § 41; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Skargą z dnia 15 czerwca 2021 r. Prokuratur Rejonowy w P. zaskarżył w całości na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oraz na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2021.66 t.j. ze zm.) uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Regulamin"). W skardze Prokuratur Rejonowy zarzuci istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: 1) art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.72.747 ze zm.; dalej: "u.z.z.w.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Rozdziale II Regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym w szczególności co najmniej minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody; 2) art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności w: - § 1 ust. 2 pkt c i d Regulaminu poprzez powtórzenie definicji legalnej pojęcia "Odbiorca" i "Przedsiębiorstwo" na poziomie aktu wykonawczego, podczas gdy w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia pojęć a nadto definicje te zostały określone w art. 2 u.z.z.w.; - § 5 ust. 4 Regulaminu poprzez powtórzenie częściowe zapisów art. 5 ust. 1 a u.z.z.w. dotyczących obowiązku przedsiębiorstwa zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny; - § 10 ust. 1 Regulaminu poprzez powtórzenie zapisów ustawowych określających pisemną formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków już uregulowanych w art. 6 ust. 1 u.z.z.w.; - § 11, § 12, § 16 oraz § 17 Regulaminu poprzez określenie czasu, na jaki może być zawarta umowa, warunków jej zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia, do czego organ nie był uprawiony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę; - § 19 pkt 2, 3 i 5 Regulaminu poprzez powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.26.257; dalej: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury") dotyczących terminu uzyskania faktury oraz terminu płatności, a także zasad postępowania z nadpłatą, które określone zostały w § 17 wskazanego rozporządzenia; - § 19 pkt 4 Regulaminu poprzez uregulowanie kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie, podczas gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; - § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu poprzez modyfikację kwestii odmowy przyłączenia do sieci, podczas gdy kwestia ta stanowi modyfikację zapisów ustawowych, określonych w art. 19 ust 8 u.z.z.w.; - § 37 ust. 3 Regulaminu poprzez ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółowo formy reklamacji; - § 38 ust. 1 Regulaminu poprzez wskazanie konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, podczas gdy przepisy ustawy takiej konieczności nie przewidują; - § 41 Regulaminu poprzez określenie, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w., co stanowi wprowadzenie prymatu zaskarżonej uchwały nad ustawą i przepisami wykonawczymi; - § 23 ust. 4 Regulaminu poprzez wprowadzenie wynagrodzenia Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia, które winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie oraz wskazanie, że przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną, podczas gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia; - § 25 ust. 3 Regulaminu poprzez ustalenie, że jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie a przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną, podczas gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za przyłączenie. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Przewodnicząca I Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarządzeniem z 8 września 2021 r., powołując się na art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: "uCOVID-19"), poinformowała strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, W związku z tym – pismem z 9 września 2021 r. doręczonym stronom 13 września 2021 r. - poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 20 października 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie. Stosownie do art. 15 zzs? ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), co w rozpoznawanej sprawie umożliwiono stronom postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które tutejszy sąd podziela, art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Dlatego w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od ww. katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, CBOSA). Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że § 11, § 12, § 16, oraz § 17 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to zatem, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu, na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Prokuratura, że organ wkroczył zbyt głęboko w materię stosunków cywilnoprawnych. Dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług. Sąd stwierdził zatem nieważność § 11, § 12, § 16, oraz § 17 Regulaminu. Na akceptację zasługują argumenty Prokuratora przeciwko brzmieniu § 23 ust. 4 Regulaminu, który stanowi o wynagrodzeniu przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz § 25 ust. 3 Regulaminu, który stanowi o wynagrodzeniu przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. stanowi o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla Rady do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia do sieci oraz odpłatności z wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 431/08). Gmina nie może również przerzucać kosztów budowy instalacji wodno-kanalizacyjnej na mieszkańca, nawet jeśli ten wyrazi na to zgodę (por. wyroki II SA/Ke 675/07, II SA/Go 432/06). Tym samym organ przekroczył delegację ustawową, rozszerzając w sposób nieuprawniony zakres "Warunków przyłączenia do sieci". W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Żaden przepis nie upoważnił Rady do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia, za ustalenie warunków przyłączenia do sieci oraz wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Zasadne sąd zarzuty skargi dotyczące § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym wskazano, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Ustawodawca położył więc nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie, a ustanowiona w Regulaminie możliwość odmowy przyłączenia do sieci nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. Rada Miejska nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą Rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać. Tym samym przepis Regulaminu stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu, za istotne naruszenie prawa należy uznać przepis § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu. Za niezgodny z prawem należy uznać również § 37 ust. 3 Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 41 Regulaminu, stanowiący, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp drugi stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, której je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat nad aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Sąd podzielił również zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej i brak określenia w Rozdziale II Regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, co stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd podzielił szeroko prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą się spodziewać po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada pozycję dominującą na rynku. (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2021 r. II SA/Bk 348/21, wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18). W tym kontekście określenie minimalnego poziomu usług jedynie poprzez ogólne odesłanie do umowy (i to z możliwością zaniechania), jak również przepisów ustawy czy zezwoleń, w sposób rażący naruszało obowiązek określony w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. i nie stanowiło wypełnienia jego dyspozycji. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie silnie akcentowana jest niezasadność stwierdzenia nieważności całej uchwały organu w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Sądu okoliczność, ze materia uregulowana w zaskarżonej uchwale nie obejmuje całości delegacji ustawowej nie oznacza automatycznie, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną i podlega stwierdzeniu nieważności. Przy czym Sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała wydana została [...] grudnia 2005 r. natomiast [...] grudnia 2018 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na ternie Gminy L.. Tym bardziej w ocenie Sądu nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości - wyłącznie z powyższego powodu - niemalże po upływie 3 lat po jej wygaśnięciu Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia unormowań ustawowych przez § 1 ust. 2 lit. c i d, § 5 ust. 4, § 10 ust. 1, § 19 ust. 4 Regulaminu, a także do zarzutu skargi dotyczącego powtórzenia w § 19 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią w istocie powtórzenie lub częściowe powtórzenie unormowań ustawowych i nie modyfikują treści tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (m.in. organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale mamy do czynienia z powtórzeniem lub częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego oraz zapisu z rozporządzenia dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 658/21). Końcowo, sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 38 ust. 1 Regulaminu dotyczącego konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Wskazanie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nadto, z przepisu art. 19 u.z.z.w. nie wynika zakaz regulowania poszczególnych kwestii aktem o konkretnej formie prawnej, np. umowa cywilnoprawną, zatem - wbrew argumentacji Prokuratora - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w punkcie I. wyroku, stwierdził nieważność § 11, § 12, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 25 ust. 3, § 26 ust. 1 i 2, § 37 ust. 3 oraz § 41 ww. Regulaminu. Na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II. wyroku). Wszystkie powołane przez sąd orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl./-/