II SA/Sz 767/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi E. w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej E. . w G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dalej "u.g.n.", po rozpoznaniu wniosku E. SA z siedzibą w G., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] miasta S. w ten sposób, że zezwolił wnioskodawcy na realizację inwestycji polegającej na przebudowie odgałęzienia linii 110 kV B.-L. do stacji GZP S. na linię dwutorową [...] Całkowita powierzchnia zajęcia nieruchomości wyniosła 429,10 m2 (długość projektowanej trasy linii na działce [...],40 m, zaś szerokość pasa ograniczenia 11,8 m). Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Ponieważ właścicielka nieruchomości wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] października 2020 r. na podstawie art. 9 u.g.n. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwolił E. SA na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości w części określonej decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2020 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności (§ 2). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wydanie decyzji umożliwi natychmiastowe wejście na teren nieruchomości i rozpoczęcie prac inwestycyjnych. Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji wyjaśnił, że przedsięwzięcie realizowane przez inwestora jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a inwestycja ma na celu poprawę jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektryczną, wzrost bezpieczeństwa dostaw, a także zabezpieczenie gospodarki regionu przed stratami jakie mogą zaistnieć w przypadku awarii. Zdaniem organu dalsze wstrzymywanie inwestycji stwarza realne niebezpieczeństwo zagrażające interesowi publicznemu polegające na niedostarczeniu energii elektrycznej mieszkańcom, obniża bezpieczeństwo energetyczne. Ponadto, wydanie decyzji pozwoli na ogromne oszczędności czasowe, co przy realizacji tego typu inwestycji ma ogromne znaczenie, ponieważ umożliwi dalszą realizację inwestycji celu publicznego. W odwołaniu od tej decyzji właścicielka nieruchomości wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji stosuje się tylko w wyjątkowych sytuacjach, a w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują. Wnioskodawca nie wykazał, że późniejsze wykonanie decyzji ostatecznej zagraża dobrom chronionym art. 124 ust. 1a u.g.n. i art. 108 k.p.a. Nie zostało wykazane, że interes społeczny wymaga nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Z art. 124 ust. 1 i art. 124a u.g.n. wynika, że po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, może być wydana kolejna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwia niezwłoczne przystąpienie do realizacji inwestycji, gdy z jakichś względów sama decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być jeszcze wykonywana. Zgodnie z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem m. in. art. 124 ust. 1a ustawy, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Dopuszczalność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uzależniona jest od złożenia wniosku przez podmiot który realizuje cel publiczny o wydanie takiej decyzji, uprzedniego wydania decyzji o zezwoleniu na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.), wystąpienia jednego z przypadków o jakich mowa w art. 108 k.p.a. względnie istnienia ważnego interesu gospodarczego. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajecie nieruchomości ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, będącą w tym przypadku decyzją główną. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. zezwolił inwestorowi na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Wojewody wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wstrzymaniu wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (po wniesieniu skargi do sądu), niweczy sens tej instytucji. W art. 9 ustawy dopatrzyć się bowiem można zamiaru ustawodawcy zagwarantowania stronie stanu dotychczasowego, trwającego do dnia dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Powód takiego uregulowania wydaje się oczywisty. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie systemów infrastruktury i wykonanie takiej decyzji powoduje szkody i trudne do odwrócenia skutki, bowiem różnego rodzaju ciągi elektryczne, gazowe itp. mogą zostać położone na nieruchomości, zaś los zgodności z prawem pozostaje niepewny, aż do czasu zakończenia postępowania przed sądem. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, bezprzedmiotowe było prowadzenie przez Starostę S. postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, skoro organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] października 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w części objętej wnioskiem inwestora. Zdaniem Wojewody, wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] października 2020 r., miało takie znaczenie, że organ pierwszej instancji nie mógł wszcząć postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, z rygorem natychmiastowej wykonalności, a gdyby wszczął takie postępowanie powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponieważ organ I instancji nie umorzył postępowania, uczynił to organ odwoławczy. Wojewoda zauważył także, że organ I instancji nie załatwił w terminie sprawy o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wniosek w tej sprawie inwestor złożył w dniu [...] kwietnia 2020 r., a decyzja organu I instancji została wydana dopiero w dniu [...] lutego 2021 r., dziesięć miesięcy po złożeniu wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję E. SA, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem art. 124 ust. 1a u.g.n. i z naruszeniem art. 108 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi negatywną przesłankę do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy dla zastosowania ww. przepisu znaczenie ma tylko to, czy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została wydana, a nie to czy jest wykonalna czy nie. Spółka zarzuciła także wydanie decyzji z naruszeniem art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że subsydiarność decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w stosunku do decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na tym, że decyzja taka daje możliwość natychmiastowego rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie określonym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., co wprost wynika z tego przepisu. Decyzja będąca przedmiotem skargi nie podlega więc tej regulacji, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ze względu na doniosłość inwestycji celu publicznego, do art. 124 omawianej ustawy dodano art. 124 ust. 1a właśnie po to, aby przyśpieszyć proces inwestycyjny inwestycji celu publicznego, w tym inwestycji liniowych. Ustawodawca wprowadzając taką regulację miał na celu uniemożliwienie blokowania rozpoczęcia inwestycji i tym samych chciał zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji celu publicznego. Intencją ustawodawcy było zapewnienie szybkości i skuteczności realizacji inwestycji, bez zbędnej zwłoki. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie wymaga, aby wcześniej wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości była ostateczna czy wykonalna. Celem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy jest właśnie to, aby inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zanim decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanie się ostateczna i wykonalna. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a omawianej ustawy daje możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę czy też dokonania prac geodezyjnych, w zakresie rozstrzygniętym w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo iż decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna. W niniejszej sprawie niedopuszczalne było wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przedmiot postępowania bowiem istnieje, skarżąca Spółka w dalszym ciągu jest zainteresowana wydaniem decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając, że argumenty podniesione w skardze były znane organowi odwoławczemu i nie wniosły żadnych nowych elementów do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwaną "p.p.s.a."). Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji udzielającą skarżącej Spółce zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości celem przebudowy istniejącej linii energetycznej uznając, że uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, co spowodowało konieczność wstrzymania jej wykonania, czyni postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (w części) bezprzedmiotowym. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości ma ten skutek, że organ który wydał taką decyzję w drugiej instancji, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. udzielającą E. SA zgodę na częściowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie [...] miasta S. przez zezwolenie na przebudowę odgałęzienia linii 110 kV B.-L. do stacji GZP S. na linię dwutorową 110 kV. Ponieważ decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego, organ odwoławczy wstrzymał jej wykonanie. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone. Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Analizując rozstrzygnięcia przewidziane w przytoczonych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd podziela pogląd, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter subsydiarny i zależny względem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, będącej w tym przypadku decyzją główną. Jednakże cel wydania decyzji o jakiej mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. zostaje zachowany tylko wtedy, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 tej ustawy jest nieostateczna lub nie uzyskała jeszcze przymiotu wykonalności. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie z art. 124 ust. 1a u.g.n. byłoby pozbawione doniosłości prawnej, skoro inwestor mógłby przystąpić do realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Takie stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 216/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3021/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2015 r., II SA/Bk 173/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie podlegała wykonaniu ponieważ została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 9/21 oddalił skargę właścicielki nieruchomości. Wyrok ten uprawomocnił się 16 lipca 2021 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji wystąpiły przesłanki uzasadniające rozpoznanie wniosku inwestora o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, ponieważ decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie podlegała wykonaniu. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wstrzymaniu wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości, niweczy sens wstrzymania wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. wynika wprost, że dopiero po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (która w razie jej zaskarżenia do sądu nie może być realizowana) może zostać wydana decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Jak wskazano powyżej ma to na celu umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego niezwłocznie, gdy decyzja zezwalająca na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest nie ostateczna lub nie uzyskała przymiotu wykonalności. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, dlatego rozpoznanie merytoryczne przez organ I instancji wniosku inwestora o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości było słuszne. Jak trafnie podniesiono w skardze, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie podlegała wówczas wykonaniu, wniosek dotyczył inwestycji celu publicznego, a inwestor powołał się na uzasadniony interes gospodarczy przemawiający niezwłocznym przystąpieniem do realizacji inwestycji. Brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że postępowanie to było bezprzedmiotowe. Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (co następuje z urzędu w razie jej zaskarżenia), czyni bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 124 ust. 1a u.g.n. Celem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie cudzej nieruchomości jest możliwość kontynuowania procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. została wydana ale nie podlega jeszcze wykonaniu. Ma to na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji celu publicznego. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy załatwi sprawę przez wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 124 ust. 1a u.g.n., a także z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił tę decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty należne skarżącej Spółce od organu, który wydał zaskarżoną decyzję składa się wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...]zł.