IV SA/Wa 685/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] maja 2017 r., nr [...] i wymierzył [...] S.A. z/s w [...] (dalej Skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. WIOŚ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. 2016r., poz. 1688), art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 1987 ze zm.), decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu przetwarzania stłuczki szklanej w [...] przy ul. [...] niezgodnie z zezwoleniem z [...] sierpnia 2014 r. udzielonym przez Starostę [...] decyzją nr [...]. GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] uchylił decyzję Organu I. instancji w całości i na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r., poz. 797 z późn. zm.) wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przetwarzanie odpadów na terenie [...] zlokalizowanego przy ul. [...],[...]-[...][...] niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organu odwoławczego wskazano, że podczas przeprowadzonej od [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2017 r. kontroli prowadzonej przez Spółkę działalności polegającej na prowadzeniu procesu odzysku odpadów — stłuczki szklanej w instalacji uzdatniania stłuczki szklanej, m. in. ujawniono, że w 2016 r. ilości wytworzonych odpadów o kodzie 19 12 12, tj. innych odpadów z mechanicznej obróbki odpadów były wyższe od ilości określonych w decyzjach Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz z [...] maja 2016 r., znak: [...]. Wytworzono ich bowiem 6403,26 Mg, zaś dopuszczona decyzją masa wynosiła 5000 Mg/rok. W czasie oględzin przeprowadzonych na terenie prowadzonej działalności w dniu [...] lutego 2017 r. stwierdzono ponadto, że odpady kierowane do przetwarzania zawierają duże ilości zanieczyszczeń., tj. tworzywa sztuczne (folia, opakowania), metale, tekstylia. W masie zebranych odpadów widoczne również było obuwie, opony samochodowe i inne przedmioty pochodzące z gospodarstw domowych. Z przedłożonych kart ewidencji odpadów wynika, że zdecydowaną większość tych odpadów zaklasyfikowano pod kodem 15 01 07 (opakowania ze szkła). W ocenie Organu, ze względu na swoje pochodzenie, właściwości oraz skład należałoby sklasyfikować je pod kodem z grupy odpadów komunalnych (grupa 20). Ponadto na podstawie przekazanej ewidencji odpadów za lata 2016 - 2017 Organ I. instancji ustalił, że w okresie od II. połowy 2016 r. do dnia kontroli Skarżąca przetwarzała również odpady o kodach 19 02 05 – szlamy z fizykochemicznej przeróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne oraz 20 01 02 — szkło. Ustalono również, że Skarżąca wytwarza odpady w postaci zużytych taśm przenośników stosowanych w instalacji (odpady gumowe), które nie zostały ujęte w prowadzonej przez Skarżącą ewidencji odpadów. Odpady te nie zostały również ujęte w żadnej z decyzji Starosty [...]. Co więcej, ustalono, że wysokość strumienia odpadów wytworzonego podczas przetwarzania odpadów nieznacznie przekraczała wysokość boksu. Pismem z [...] marca 2017 r., znak: [...] wydał zarządzenie pokontrolne nr [...], w którym zobowiązał Stronę m. in. do dotrzymywania warunków określonych w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów (decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] z późniejszymi zmianami) w zakresie ilości i rodzajów wytwarzanych odpadów. GIOŚ zaznaczył, że naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], nr [...], podpisanym przez kontrolującego oraz kontrolowanego [...] lutego 2017 r. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy nadmienił jednak, że z dniem 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustany o odpadach oraz niektórych innych ustaw". Na mocy art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustany o odpadach oraz niektórych innych ustaw zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Zdaniem Organu odwoławczego, niniejsza decyzja powinna zostać wydana w oparciu o przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustany o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Organ odwoławczy zatem, w wyniku analizy akt sprawy, nie mając wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I. instancji oraz przeprowadzonego przez niego postępowania, postanowił orzec jak na wstępie, a ponadto stwierdził, że odwołanie od w/w decyzji nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić przyczyny odstąpienia od nałożonej kary. Organ II. instancji wyjaśnił również, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem podczas przeprowadzonych przez Organ I. instancji oględzin w dniu [...] lutego 2017 r. naruszeń i nieprawidłowości, polegających na przetwarzaniu odpadów w postaci tworzyw sztucznych, metali, opon, obuwia i innych na terenie zakładu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] na przetwarzanie odpadów. W ocenie Organu odwoławczego, przywołana mieszanina różnych odpadów nie spełnia ustawowej definicji selektywnego zbierania przywołanej w piśmie Strony z dnia [...] marca 2017 r., zgodnie z którą przez selektywne zbieranie odpadów rozumie się: "zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślono, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Skarżącej na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], nie miało znaczenia dla wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez Organ I. instancji. Nadmienił jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt: II SA/GL 553/17 oddalił tę skargę. W ocenie Organu odwoławczego rodzaj naruszenia, okres jego trwania i rozmiar prowadzonej działalności oraz skutki naruszeń i wielkość zagrożenia, a także wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko uzasadniają wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Organ II. instancji w toku postępowania odwoławczego nie znalazł jednocześnie przesłanki uprawniającej go do odstąpienia od wymierzenia kary, czy też do obniżenia jej wysokości. Wymierzenie kary w niższej wysokości, zdaniem Organu odwoławczego, nie stanowiłoby wystarczającego środka zapobiegającego dalszemu naruszaniu prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z [...] marca 2021 r., nr [...] wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325; dalej: "o.p.") w zw. z art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.; dalej: "u.o.") poprzez wydanie i doręczenie decyzji ustalającej zobowiązanie po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym zaistniało penalizowane zdarzenie, a zatem w terminie w którym wydanie takiej decyzji pozostaje niedopuszczalne. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji WIOŚ i umorzenie postępowania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kara nakładana skarżoną decyzją dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w dniu [...] lutego 2017 r. Termin, o który mowa w art. 68 § 1 o.p., upłynął zatem w dniu [...] grudnia 2020 r. Tym niemniej, GIOŚ uznał za konieczne uchylenie decyzji Organu I. instancji i wydał równocześnie nowe rozstrzygnięcie. Merytorycznie, pozostaje ono zasadniczo zbieżne z wcześniejszą decyzją WIOŚ, to jednak formalnie pozostaje nowym orzeczeniem co do istoty sprawy i nową decyzją ustalającą zobowiązanie. Obowiązek zapłaty kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł nie wynika już z uchylonej decyzji WIOŚ, ale bezpośrednio z zaskarżonej decyzji. Ta zaś została wydana i doręczona Spółce po upływie trzyletniego okresu wyznaczonego organom administracji. W ocenie Skarżącej możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i wydania nowej decyzji ustalającej zobowiązanie po upływie terminu przedawnienia została wyłączona. W skardze i w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wyjaśniła, że w niniejszej sprawie występuje wyraźna niejednoznaczność przepisów. Rozbieżne orzecznictwo dowodzi, że możliwe jest ich odczytywanie na różne sposoby, z których każdy pozostaje logiczny, systemowo prawidłowy i spójny. Jednak w art. 7a k.p.a. ustawodawca wprost nakazał organom administracji publicznej stosowanie we wskazanych przypadkach zasady przyjaznej interpretacji, co winno nastąpić w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał swe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia podniesionego w skardze nadmienił, że nie jest wymagane doręczenie w terminie trzech lat decyzji ostatecznej, lecz wystarczające będzie doręczenie decyzji Organu I. instancji. W przypadku rozpoznania sprawy przez Organ odwoławczy nie dochodzi do powstania zobowiązania podatkowego, lecz do prawidłowego ustalenia wysokości zobowiązania, które ukonstytuowało się z dniem doręczenia decyzji Organu I. instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd przyjął za własne ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne szczegółowe przytaczanie. Co dotyczy natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponadto, działając z urzędu, Sąd nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że odpady zawierające szkło do przetworzenia w instalacji zawierały duże ilości innych odpadów i zanieczyszczeń, takich jak folia, tkaniny, szmaty, butelki z tworzyw sztucznych, obuwie, pojedyncze opony i inne przedmioty pochodzące z gospodarstw domowych, co oznacza, że Skarżąca przetwarzała odpady niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Decyzja Organu I. instancji została uchylona nie z uwagi na nieprawidłowość ustalonego stanu faktycznego, ale ze względu na zmianę stanu prawnego w dacie rozstrzygania sprawy przez Organ odwoławczy. W dniu 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592). Dodany na mocy art. 1 pkt 15 lit. b) powołanej ustawy art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, stanowiący odpowiednik poprzednio obowiązującego art. 194 ust. 1 pkt 4, stanowi, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wysokość kary, stosownie do art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, oblicza się uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Sąd podziela stanowisko Organu II. instancji w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary, o ile nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia, ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, wg wskazanych widełek kary ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że cechuje ją dowolność. Musi się zawierać w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w tym przepisie, przy uwzględnieniu występujących w danym wypadku okoliczności nieprawidłowego gospodarowania odpadami. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi jednak ocena, czy wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem przez Organ I. instancji przerwało bieg przedawnienia w przypadku, w którym Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia dopuszczalności wymierzenia Skarżącej kary (tj. do przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji w tym przedmiocie). Mieć na względzie należy, że wątpliwość Sądu budzi sama dopuszczalność zastosowania instytucji przedawnienia, o której mowa w art. 68 § 1 o.p. na gruncie art. 202 u.o. Decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną ma bowiem charakter konstytutywny i tworzy zobowiązanie do zapłaty tej kary. Nie poprzedza jej nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia, tj. obowiązek podatkowy. Przed wymierzeniem kary pieniężnej przez właściwy do tego organ, nie ciążył na Skarżącej obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia warunków zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 247/16, publ. CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu z Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1479/16, II GSK 1482/16 i II GSK 1609/16). W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że koniec roku kalendarzowego, w którym powstaje obowiązek podatkowy, stanowi początek biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a także ustawową różnicę między zobowiązaniem podatkowym a obowiązkiem podatkowym, podkreślenia wymaga, że nawet przy odpowiednim stosowaniu przepisów ordynacji podatkowej, nie można przyjąć, iż chwila ujawnienia przetwarzania odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem prowadziła do powstania obowiązku podatkowego, co stanowiło podstawę podniesionego przez Skarżącą zarzutu przedawnienia. Nadmienić jednocześnie należy, że również przyjęcie odmiennego stanowiska nie ma wpływu na wynik sprawy. Wydanie i skuteczne doręczenie Skarżącej przed upływem okresu przedawnienia decyzji Organu I. instancji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w ocenie Sądu, skutkuje powstaniem samego zobowiązania, choć nadal nie charakteryzującego się wymagalnością. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r., sygn. akt. III FSK 2784/21, ). Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 19 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1705/08, publ. CBOSA, zgodnie z którym "Bez znaczenia jest wydanie decyzji drugoinstancyjnej po terminie przedawnienia w odniesieniu do konstytutywnych decyzji podatkowych. Organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie, nie kreuje w takim wypadku zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji Organu I. instancji, lecz kontroluje prawidłowość dokonanego ustalenia, i w razie stwierdzenia, że ustalenie jest wadliwe, zobowiązany jest do dokonania niezbędnej korekty.". Stanowisko to przeważa w nowszym orzecznictwie Sądów Administracyjnych (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2472/20, wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 817/20). Co dotyczy zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyjaśnienia wymaga, że został on dodany ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935), a stosownie do art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1. Nadmienić ponadto należy, że choć kara niewątpliwie stanowi dolegliwość dla Skarżącej, to mieści się w dolnych granicach przyjętego zagrożenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.