II OSK 430/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 285/16 w sprawie ze skarg W. J., M. B. i L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 285/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. J., M. B. i L. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, o oznaczeniu [...], na powierzchni dachu istniejącego budynku, na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwoty 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, podczas gdy Prezydent K. po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy, w tym zbadaniu sprawy przez specjalistyczną jednostkę w zakresie ochrony środowiska, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym przedstawione na etapie odwoławczym dwie dodatkowe, prywatne opinie dotyczące kwalifikacji inwestycji spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny i to, że stacja bazowa [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko, obszaru jej oddziaływania, organy administracji naruszyły art. 84 k.p.a., bowiem sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze wiadomości specjalne albo co najmniej należy rozważyć skorzystanie z pomocy biegłego w kwestii oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie przez sąd w uzasadnieniu wyroku błędnych ustaleń, że organy administracji publicznej nie odniosły się w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji do zarzutów stron postępowania, wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić odniesienie się wyczerpująco również do argumentacji stron postępowania i kwestii superpozycji i sumowania pól elektromagnetycznych z anten co nie ma podstawy w przepisach prawa; 6) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne, rozstrzygając sprawę, nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. uczestnik postępowania, I. G., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że podniesiony w sprawie zarzut I. 3) został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a sąd stosuje go uwzględniając skargę. Skoro w przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, to należało podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tak jak został sformułowany zarzut I. 1). Ponadto przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie przywołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi (pkt 1 wyroku), a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podobnie, nie można zarzucić sądowi wojewódzkiemu naruszenia powyższego przepisu w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., skoro sąd ten, w zaleceniach kierowanych do organów, wskazał na konieczność dokonania przez nie samodzielnej oceny materiału dowodowego i jedynie przypomniał o możliwości, a nie obowiązku, zastosowania przywołanego wyżej przepisu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że przedmiotem postępowania jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na powierzchni dachu istniejącego budynku na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. W skład inwestycji wchodzić mają: antenowa konstrukcja wsporcza w postaci trzonu rurowego z trzema odciągami, montowana do żelbetowego wieńca budynku. Konstrukcja o całkowitej wysokości 11,60 m (wraz z odgromnikiem i podstawą trzonu) wznosić się będzie na wysokość 23,20 m n.p.t. (wraz z odgromnikiem); zespół 9 anten sektorowych; system 900 MHz - 3 anteny K80010305 (azymuty 80°, 200°, 330°, wysokość zawieszenia 20,90 m n.p.t.), system 1800 MHz - 3 anteny [...] (azymuty 80°, 200°, 330°, wysokość zawieszenia 21,30 m n.p.t.), system 2100 MHz - 3 anteny [...] (azymuty 80°, 200°, 330°, wysokość zawieszenia 21,31 m n.p.t.) oraz 2 anteny radioliniowe. Anteny zawieszone zostaną na powierzchni antenowej konstrukcji wsporczej za pomocą ramek systemowych; montaż rusztu stalowego pod urządzenia sterujące; instalacja na ruszcie nośnym urządzeń sterujących: APM30H + BC - 2 kpl.; skrzynki TBSB, 12 sztuk urządzeń RRU; ułożenie drogi kablowej oraz wykonanie instalacji zasilającej urządzenia stacji bazowej w energię elektryczną. Jako obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organy wskazały teren obejmujący działki nr: [...], obr. [...]. Jak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, sporne w sprawie było to, czy organy prawidłowo ustaliły zakres promieniowania wytwarzanego przez anteny i planowany poziom pól elektromagnetycznych. W tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej oparły swoje ustalenia na zawartej w projekcie analizie oddziaływania stacji na środowisko, dołączonych do akt opracowań ("Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej") oraz na piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z [...] lipca 2015 r. Należy zgodzić się z sądem wojewódzkim, że przywołane wyżej dokumenty mają walor dowodu w sprawie i jak każdy dowód, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie jednak organy nie dokonały takiej analizy, przyjmując wskazane w ww. opracowaniach stwierdzenia za prawidłowe. Podobnie, organy, powołując się na dołączone do akt pismo z [...] lipca 2015 r., przyjęły, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy obecnym stanie zagospodarowania terenu. Jednak, na co słusznie wskazał sąd, nie rozważyły zawartej także w tym piśmie informacji, że na działkach znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji toczą się postępowania dotyczące uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zabudowy wielorodzinnej. Wobec powyższego w sprawie stan faktyczny nie został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, budzą wątpliwości. Prawidłowa zatem była jego analiza, dokonana przez sąd, a zarzuty skargi kasacyjnej – niezasadne. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, również niezasadnych, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (stan prawny z dnia wydania zaskarżonej decyzji), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Chodzi zatem o wszystkie miejsca, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 326/21, LEX nr 3223863), przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/19, LEX nr 3195439). Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, przedmiotowa inwestycja podlega ocenie w kontekście oddziaływania na środowisko. Od kwalifikacji czy zamierzone przedsięwzięcie stanowi bądź przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie, zależy bowiem tryb postępowania, jaki powinien był zostać przyjęty w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, tj. czy w sprawie konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku anten sektorowych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako kryterium kwalifikacji do wymienionych wyżej rodzajów przedsięwzięć uznaje to, czy we wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia odległości wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, od środka elektrycznego każdej z anten sektorowych o określonej mocy EIRP, przy jej maksymalnym pochyleniu, nie występują miejsca dostępne dla ludności. Jak wskazano w przywołanych wcześniej orzeczeniach sądów administracyjnych, przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W konsekwencji, inwestor, realizując zamierzenia inwestycyjne na własnej nieruchomości, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności. Dotyczy to tak dotychczasowego, jak i przyszłego korzystania z gruntu. Wobec tego określenie, w kontekście planowanej inwestycji, gdzie znajdują się miejsca dostępne dla ludności wiąże się z możliwością korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Ocena zaś, czy taka inwestycja wpływa, lub nie, na obecne lub przyszłe zagospodarowanie ww. nieruchomości, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzącego postępowanie. Takiej oceny jednak, w niniejszej sprawie, zabrakło, w efekcie czego wydaną w sprawie decyzję należało uznać za wadliwą, a udzielone w niej pozwolenie na budowę – za przedwczesne. Tak też uczynił sąd wojewódzki, a jego stanowisko zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).