I OSK 3189/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1256/17 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1256/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę dróg gminnych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą również zatwierdzono podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym podział stanowiącej własność W. O., działki nr [...] o pow. 0,1453 ha na działki nr [...] o pow. 0,0190 ha i nr [...] o pow. 0,1263 ha. Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] orzeczono o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania za ww. działkę nr [...], stwierdzając jednocześnie, że nie zaistniały przesłanki do jego podwyższenia przewidziane w art. 18 ust. 1e specustawy. Po rozpoznaniu skargi W. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 613/16 uchylił decyzję Wojewody [...]. W ocenie Sądu w zaskarżonym orzeczeniu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Organ odwoławczy uchylił się od ustalenia daty wydania nieruchomości, sposobu przejęcia przez inwestora wywłaszczonego terenu. Nie ustalił również, czy został sporządzony protokół, a jeżeli nie, to z jakich przyczyn, czy strona w jakikolwiek sposób czyniła przeszkody faktyczne i czy ewentualnie w sprawie prowadzona była egzekucja w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. Organ podkreślił, że pod pojęciem wydania nieruchomości rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] lipca 2014 r., poinformowano skarżącą o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W oparciu o materiał sprawy nie można stwierdzić, że skarżąca w terminie 30 dni, od daty otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji nr [...], tj. do [...] sierpnia 2014 r. oświadczyła inwestorowi wolę wydania nieruchomości, co mogłoby stanowić ewentualną podstawę bonusu na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Z protokołu przekazania placu budowy wynika, że wejście wykonawcy na wywłaszczony grunt i rozpoczęcie prac nastąpiło dopiero [...] marca 2015 r. Powyższe rozstrzygnięcie W. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając mu naruszenie zasad wynikających z art. 6 w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy poprzez błędną wykładnię i niezwiększenie odszkodowania o 5% z uwagi na dobrowolne wydanie nieruchomości. Uchylając opisanym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzję, Sąd podkreślił, że pozostawał związany oceną prawną wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 613/16. I tak w ocenie Sądu, Wojewoda zastosował się do wytycznych tam zawartych, jednakże w obecnie kontrolowanej sprawie naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie przeprowadził analizy, czy skarżąca została prawidłowo pouczona o kolejnych czynnościach w sprawie i wynikających z tego obowiązku uprawnieniach. Sąd wyjaśnił, że ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej objęte są sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą) dotychczasowy właściciel nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie jej we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 612/17). Zatem wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy może nastąpić również w sposób dorozumiany w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego przez zaniechanie. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody, że "uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi" cechuje nieuzasadniony formalizm, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, wystarczające są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżąca nie sprzeciwiała się rozpoczęciu robót na zajętej działce nr [...] oraz nie wykonywała po tej dacie jakichkolwiek uprawnień właścicielskich, w odwołaniu i prowadzonym postępowaniu podnosiła, że była zaangażowana w realizację przedmiotowej inwestycji, udostępniając przejazd przez niewywłaszczoną działkę nr [...]. Sąd zaznaczył, że istotne znaczenie dla uznania, czy zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy ma również fakt, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. zawierało skonkretyzowane na tle realiów niniejszej sprawy pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi, ponieważ przywołany przepis odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. Podkreślił, że wprawdzie z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia, to zawiadomienie kierowane do strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika powinno zawierać wskazanie podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie to wydanie ma być uzewnętrznione. Brak należytego pouczenia skarżącej o możliwości uzyskania powiększonego odszkodowania niewątpliwe mógł mieć wpływ na sposób zachowania właściciela nieruchomości, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd uznał, że organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również istotnego naruszenia art. 7, art. 9 art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ustalenia podwyższonego o 5% odszkodowania. Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu, Wojewoda [...] złożył od niego skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieomówienie w zaskarżonym wyroku dowodów z dokumentów – odwołania W. O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. wydanej po rozpoznaniu m.in. odwołania skarżącej, dowodów niezbędnych do ustalenia, czy doszło do niezwłocznego wydania inwestorowi nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 496 z późn.zm.), - przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne przyjęcie, że W. O. przysługuje prawo do podwyższenia należnego jej odszkodowania w sytuacji, gdy złożenie przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, potwierdza, że nie miała ona zamiaru i nie doszło do niezwłocznego wydania inwestorowi nieruchomości w terminie wskazanym w tym przepisie, zaś nieczynienie przeszkód w wejściu i wykonywaniu robót przez inwestora, świadczące o przekazaniu faktycznego władztwa nad przejętą nieruchomością, miało miejsce po upływie terminu wskazanego w tym przepisie oraz po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2014 r. rozpoznającej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym odwołanie skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o: - uchylenie przez Sąd zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez Sąd i oddalenie skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. - w przypadku uwzględnienia wniosku z pkt 1 przez Sąd uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieomówienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodu z dokumentów, tj. odwołania W. O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydanej w wyniku rozpoznania między innymi tego odwołania, jako niezbędnych dla ustalenia, czy w sprawie doszło do niezwłocznego wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) - zwanej dalej specustawą. W ocenie Wojewody [...] złożenie przez skarżącą odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2014 r. wskazuje na brak woli niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi. Mimo że skarżąca nie przeszkadzała inwestorowi w rozpoczęciu robót na działce nr [...], wydanie działki nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Zawiadomienie o wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżąca odebrała bowiem w dniu [...] lipca 2014 r., a wejście inwestora na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] nastąpiło z chwilą przekazania placu budowy w dniu [...] marca 2015 r., a więc po upływie 30 dni od zawiadomienia strony o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co uniemożliwiało przyznanie odszkodowania w podwyższonej wysokości. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę, bowiem stronie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługują wszelkie uprawnienia określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym prawo do wniesienia odwołania. Skorzystanie z przysługujących stronie uprawnień procesowych nie może prowadzić do wydania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Samo wniesienie odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przy jednoczesnym braku jakichkolwiek działań faktycznych dotychczasowego właściciela nieruchomości utrudniających realizację inwestycji, nie jest równoznaczne z brakiem woli niezwłocznego wydania nieruchomości. Z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy wprost wynika, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu wyda tę nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Wniesienie odwołania od decyzji zatwierdzającej realizację inwestycji drogowej nie stoi zatem na przeszkodzie ustaleniu odszkodowania w podwyższonej wysokości. Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wniesienie odwołania oznacza brak woli niezwłocznego wydania nieruchomości, nie znajduje oparcia w ustawie. Strona ma prawo wnieść odwołanie i jednocześnie wydać nieruchomość inwestorowi w następstwie działania (złożenie oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych). W realiach konkretnej sprawy rezygnacja z wniesienia odwołania może świadczyć o woli niezwłocznego wydania nieruchomości, ale skorzystanie z tego uprawnienia nie może automatycznie oznaczać, że dotychczasowy właściciel nieruchomości nie ma woli niezwłocznego jej wydania. Skorzystanie z uprawnień procesowych nie może szkodzić stronie. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy także nie okazał się zasadny. W ocenie organu odwoławczego Sąd I instancji naruszył ten przepis uznając, że skarżącej przysługuje prawo do podwyższenia należnego jej odszkodowania w sytuacji, gdy wniosła odwołanie od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wniesienie odwołania potwierdza bowiem brak zamiaru wydania nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie. Natomiast nieczynienie przeszkód w wejściu na teren nieruchomości i wykonywaniu robót przez inwestora, świadczące o przekazaniu faktycznego władztwa nad przejętą nieruchomością, miało miejsce po upływie terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej. Jak wyjaśniono powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zapatrywania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymała w dniu [...] lipca 2014 r., jednak bez informacji dotyczącej terminu i sposobu wydania inwestorowi nieruchomości. Także decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nie zawierała informacji w tym zakresie. Tymczasem art. 18 ust. 1e specustawy odnosi 30-dniowy termin wydania nieruchomości, warunkujący przyznanie odszkodowania w podwyższonej o 5% wysokości, do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do "skutecznego" wydania nieruchomości inwestorowi. Wysokość należnego stronie odszkodowania powiększa się bowiem o 5% w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji (pkt 1), doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 2), w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (pkt 3). Ustawa przewiduje więc trzy różne terminy rozpoczęcia 30-dniowego terminu na wydanie nieruchomości, od zachowania którego uzależnione zostało prawo do otrzymania odszkodowania w podwyższonej wysokości. Słusznie WSA w Lublinie uznał, że zastosowana forma zawiadomienia właściciela nieruchomości, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była niewystarczająca. Pouczenie powinno bowiem określać podmiot, któremu należało wydać nieruchomość i określić formę, w jakiej wydanie to powinno nastąpić, mimo tego, że obowiązek taki nie wynika wprost ze specustawy. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji organ powinien mieć na względzie, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo że podzielona na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana i prowadzona przez ten sam organ. Zatem już na etapie postępowania wywłaszczeniowego organ prowadzący postępowanie powinien mieć na względzie, że zawiadomienie o wydaniu nieruchomości będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego. Brak należytego pouczenia skarżącej o możliwości uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na sposób jej zachowania, świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy zasad ogólnych K.p.a. tj. zasady zaufania uczestników postępowania do organu, a także zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach (art. 8 i 9 K.p.a.) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie Sąd dał prymat zasadzie informowania stron o wszelkich uprawnieniach w szczególności tam, gdzie strona może uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to aprobuje, mając na względzie, że przepisów prawa jest bardzo dużo i ich stosowanie może nastręczać stronom wiele trudności, a zwłaszcza przepisy specustawy są rygorystyczne dla podmiotów prywatnych. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie została poinformowana, tak jak powinna, na piśmie, o przysługujących jej uprawnieniach do uzyskania odszkodowania w podwyższonej wysokości. Uzasadniało to uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, co pozwalało na uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Lublinie przeprowadził pełną i prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., a wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.