I GSK 500/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 75/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 75/21. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia (...) z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 września 2020 r. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy: (....) (dalej: "Strona" lub "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "Organ") o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za miesiące od marca do maja 2020 r. ZUS decyzją z (...) r. odmówił zawnioskowanego zwolnienia za maj 2020 r. tj. zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne. Powołał się na art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19") i wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie poprawnych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ wskazał ponadto, że na dzień 30 czerwca 2020 r. brak prawidłowych, pierwszorazowych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. ZUS decyzją z (...) r., po rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. należności z tytułu składek za maj 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie przytoczył przepisy art. 31zq ust. 1, ust. 3 i ust. 8, art. 31zo, art. 31zp ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i wskazał, że Strona jako płatnik składek złożyła błędny dokument zgłoszeniowy ZUS ZUA z kodem 0510 zamiast prawidłowego z kodem 0570. Utworzono tym samym systemowo przypisy składek z urzędu w nieprawidłowych wysokościach podstawy wymiaru składek. ZUS dalej wskazał, że Strona jako płatnik składek złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r., od której tworzono kolejne deklaracje systemowe z urzędu, 8 lipca 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do dnia 30 czerwca 2020 r. Brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie wnioskowanego przez Stronę zwolnienia. (...) w skardze na tę decyzję zarzucił naruszenie: 1) art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 z zw. z art. 47 ust. 2a lub 2g ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266 j.t. ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") poprzez ich błędną wykładnię, w skutek czego Organ błędnie ustalił, że Skarżący był zobowiązany za marzec, kwiecień, maj 2020 r. przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne, w związku z czym Skarżący musiał przesłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r, do 30 czerwca 2020 r. celem zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo Ustawy COVID, gdyż rzekomo Skarżący nie był zwolniony z obowiązku ich zwalniania; 2) art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 poprzez jego błędne zastosowanie, w skutek czego Organ błędnie ustalił, że Skarżący nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19; 3) art. 31zo ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w skutek czego Organ nie uwzględnił Wniosku; 4) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t. ze zm.; dalej: "kpa") poprzez jego niezastosowanie w skutek czego Organ powiadomił Skarżącego o rzekomych nieprawidłowościach po terminie 30 czerwca 2020 r., mimo że Skarżący złożył wniosek w marcu 2020 r., w skutek czego Skarżący nie miał możliwości odnieść się do rzekomych błędów formalnych uniemożliwiających uzyskanie zwolnienia z art. 30zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. niespełnienia warunku z art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19; 5) art. 77 ust. 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, w skutek czego Organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, nie stwierdzając, że Skarżący w istocie spełnił warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art, 31zo, określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, gdyż płatnik składek zwolniony był z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: "ppsa"). Uzasadniając wyrok wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. WSA wskazał dalej na treść art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Stwierdził, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 kpa oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. WSA dostrzegł w postępowaniu ZUS istotne naruszenie art. 9 kpa. Uznał, że organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa Strona nie poniosła szkody. W tym celu Organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Tymczasem mimo upływu niemal 3 miesięcy od złożenia wniosku do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów, Organ nie udzielił Stronie - przed dniem 30 czerwca 2020 r. - wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). W ocenie WSA przyczyną nieterminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była zła wola Skarżącego, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać przedmiotowe zwolnienie. Sąd I instancji nie przypisał przy tym Organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do Strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 kpa obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie Skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby w sytuacji, gdyby ZUS w porę do dyrektyw płynących z art. 9 kpa. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że przed dniem 30 czerwca 2020 r. ZUS nie wyjaśnił Stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca), które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącego. WSA uznał też, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa ze względu na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak i przywołania przepisów prawa, na których organ oparł wydane rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji organy naruszyły ten przepis jak i art. 8 oraz art. 11 kpa, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, nie zawiera bowiem wskazania regulacji zawierającej podstawę uznania przez organ, że Skarżący, który w tym czasie korzystał z uprawnienia do tzw. "małego ZUS", miał obowiązek składać deklarację ZUS DRA za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Tym samym organ nie wyjaśnił, w sposób zgodny z ww. przepisem, na jakiej podstawie przyjął, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w rozpoznawanej sprawie nie został przez Skarżącego spełniony. Sąd I instancji nakazał Organowi, by ponownie rozpoznając sprawę, pominął fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 w związaku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: ppsa) tj. przepisu art. 31 zo, art. 31zq ust. 3 ustawy i dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr (...). 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 ppsa w zw. z art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia. Podnosząc te zarzuty wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, rozpoznanie skargi na decyzję ZUS i jej oddalenie, 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Skarżąca również nie wniosła o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie organ powołał się na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich wskazał na naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w powiązaniu z art. 31 zo i art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię, skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy. W drugim z zarzutów powołał się na naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 ppsa. w zw. z art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 ustawy COVID-19 na skutek błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej myślą przewodnią jest pogląd, z którego wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest postępowaniem szczególnym regulowanym odrębnie i niezależnie od procedury administracyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy nie mają zastosowania na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie zwolnienia. Z tymi zarzutami nie można się zgodzić, ten wyrażony przez organ pogląd nie ma usprawiedliwienia w systemie prawa. Wskazać w tym zakresie przede wszystkim należy na ogólne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 kpa Kodeks postępowania administracyjnego normuje: postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1); postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 3 kpa, który reguluje wyłączenia spod mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do: postępowania w sprawach karnych skarbowych (§ 1 pkt 1); spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII (§ 1 pkt 2). Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się również do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2 pkt 4). Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z: nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi (§ 3 pkt 1), podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 3 pkt 2). Niewątpliwie, w ocenie NSA, z powyższych regulacji wynika, że do postępowania przed Zakładem w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy te objęte bowiem zostały treścią art. 1 kpa i nie zostały wyłączone na mocy art. 3 kpa. Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 180 kpa, przepisem regulującym wprost stosowanie przepisów kpa w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych – w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Dodać do powyższego jeszcze należy, że w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa. Przechodząc do przepisów ustawy COVID-19, w których Zakład upatruje poparcia dla swojego stanowiska co braku możliwości stosowania przepisów kpa do decyzji wydawanej w I instancji, stwierdzić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 31 zq ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z ust. 8 wynika zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczony przepisów wynika jednoznacznie zarówno z ust. 7, jak i z ust. 8 ustawy COVID-19, że odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji. W ocenie NSA nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Potwierdzeniem tego poglądu jest dalsza treść ust. 8 omawianego artykułu. Wynika z niego, że środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do tego wniosku stosuje się w sposób odpowiedni przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Normatywna treść ust. 8 została ustanowiona z tego względu, że zasadą jest, iż odwołanie od decyzji Zakładu składa się do sądu powszechnego. Aby zatem ustalić, że w drugiej instancji będzie właściwy Prezes Zakładu, należało to wprost w przepisach uregulować, co też prawodawca uczynił właśnie w ust. 8 ustawy COVID-19. Zauważyć dalej należy, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek rozstrzyga indywidualną sprawę w przedmiocie prawa wnioskującego podmiotu do uzyskania przywileju w postaci zwolnienia z opłacania składek. Jest to zatem władcze rozstrzygniecie organu w przedmiocie praw zobowiązanego z tytuły należności składkowych. Wydanie takiego władczego indywidualnego rozstrzygnięcia o prawach strony stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa Ten indywidualny akt określa bowiem sytuację prawną jednostki. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: - po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, - po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06, LEX nr 290659). Tym samym nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżący kasacyjnie Zakład, że do decyzji wydawanej przez Zakład w I instancji nie stosuje się przepisów kpa. Skoro bowiem Zakład rozstrzyga sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w drodze decyzji administracyjnej, to w tym postępowaniu niewątpliwie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady ogólne tego aktu. Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Zauważyć przede wszystkim należy, że WSA rozstrzygając sprawę miał na uwadze stanowisko organu, który stwierdził, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...). W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). NSA w pełni aprobuje stanowisko WSA, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 kpa, którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 kpa, co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 kpa, statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). W przypadku złożenia podania, z którego wynika, że jego autor pozostaje w błędnym przeświadczeniu o ym, że spółka cywilna posiada zdolność administracyjnoprawną, organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem zastosowania powołanych przepisów przy pomocy takiego kryterium (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Wynikającego z art. 9 kpa obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można rozumieć zbyt szeroko. Organ obowiązany jest informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego, nie można jednak oczekiwać, że organ będzie doradcą prawym strony z innych dziedzin prawa, spadkowego, czy cywilnego, gdyż to naruszałoby zasadę bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX). Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA zapadłe na gruncie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, przepisu stanowiącego odpowiednik na gruncie systemu prawa podatkowego art. 9 kpa. Całość regulacji wynikającej z art. 121 § 1 i 2 o.p. należy rozumieć w ten sposób, iż zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych, obliguje organy podatkowe do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym do skorzystania z możliwości uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jeżeli strona spełnia nie tylko warunki formalne, ale także warunki materialnoprawne. Jeżeli organ nie wypełnił swoich obowiązków wynikających z art. 121 o.p., to nie może w konsekwencji z tego faktu wywodzić negatywnych skutków dla strony (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2019 r. II FSK 3460/18, LEX nr 2653622; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2672/17, LEX nr 2527667; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 541/16, LEX nr 2469160). Zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), obliguje te organy do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym skorzystania z ulgi podatkowej, jeżeli strona spełnia warunki materialnoprawne (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2166/12, ONSAiWSA 2015/6/110). W sytuacji, gdy z akt postępowania podatkowego w zakresie podatku od spadków i darowizn wynikało, że w skład masy spadkowej wchodziło gospodarstwo rolne, to organ podatkowy w ramach obowiązku wynikającego z art. 121 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) powinien poinformować strony o możliwości skorzystania z ulgi podatkowej przewidzianej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r., o podatku od spadków i darowizn, (Tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 93 poz. 768 z późn. zm.). Takie działalnie należałoby potraktować jako realizację zarówno zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, jak również i zasady udzielania przez organ podatkowy stronom niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2140/10, LEX nr 1244161). Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. Wskazać dalej należy, że w następstwie złożenia wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę z dnia 2 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 kpa i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego w związku z tym, jak twierdzi Zakład na podstawie przeprowadzonych ustaleń, iż zobowiązany deklaracje rozliczeniową za marzec 2020 r. złożył 8 lipca 2020 r., wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr. ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15 zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Analiza treści art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek. W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.