II GSK 851/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 800/20 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 800/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., a także zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarząd Powiatu Zgierskiego postanowieniem z [...] maja 2020 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. [...] (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa nr ewid [...], obręb S.) - ul. S. w miejscowości S., gm. S. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż "w dniu [...] kwietnia 2020 r. zostało wysłane zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa do Prokuratury Rejonowej w Zgierzu dotyczące wycinki drzew w miejscowości S. na wysokości działki, do której doprowadzane miałyby być w/w przyłącza, co z kolei wiązałoby się z ingerencją w teren objęty możliwością popełnienia przestępstwa". Od postanowienia z [...] maja 2020 r. strona nie złożyła zażalenia, stąd też stało się ono ostateczne i jako takie korzysta z domniemania prawidłowości i wiąże ono organy administracji w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Zarząd Powiatu Zgierskiego odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 101 § 3 i art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania wskazaną w rozstrzygnięciu postanowienia z dnia 21 maja 2020 r. było wydanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Zgierzu. Jak wynika natomiast z akt sprawy, prowadzone przez Prokuraturę postępowanie przygotowawcze w sprawie kradzieży mienia - wycinki drzew, jest nadal w toku. Tym samym Kolegium zobligowane było uznać - w świetle wskazanej w ostatecznym postanowieniu z [...] maja 2020 r. przyczyny wznowienia - że nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Zgierzu. Brak było zatem podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie błędnie uznano, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do działki nr ewid. [...] (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa [...], obręb S.) - ul. S. w miejscowości S. gm. S., a złożeniem przez Wydział Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Zgierzu zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w Zgierzu w przedmiocie kradzieży drzewa z ww. działki, który uzasadnia zawieszenie postępowania. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w Zgierzu w przedmiocie wycinki drzew przez inwestorów nie ma żadnego związku z uzgodnieniem lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej i nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy o uzgodnienie lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Ponadto z akt administracyjnych wynika jedynie, iż Wydział Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Zgierzu, w dniu [...] kwietnia 2020 r., wysłał do Prokuratury Rejonowej w Zgierzu zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa dotyczącego wycinki drzew w miejscowości S., natomiast brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby postępowanie w tej sprawie zostało przez Prokuratora wszczęte. Jak podał natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] października 2020 r. (k. 11 akt sądowych) według jego ustaleń, w Prokuraturze Rejonowej w Zgierzu nie toczy się żadne postępowanie przygotowawcze mające związek z uzyskaniem decyzji w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. [...] (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr [...] (działka drogowa [...], obręb S.) - ul. S. w miejscowości S. gm. S. Z zarzutów skargi wynika również, iż A. K. do dnia wniesienia skargi nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia, ani nie został wezwany w charakterze podejrzanego w sprawie dotyczącej wycinki drzew. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie było żadnych podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że w terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie Zarządu Powiatu Zgierskiego z [...] maja 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego strona wniosła pismo zatytułowane "Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania", z treści którego jasno wynika, iż kwestionuje zasadność wydania przez organ takiego rozstrzygnięcia i podważa stanowisko o istnieniu w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego prowadzenie takiego postępowania, to organ winien był potraktować wniosek strony jako zażalenie. Jeśliby natomiast - w ocenie organu - powstały w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, winien on, w myśl nakazu zawartego w art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę do usunięcia braków pisma, zakreślając jej na to 7 dniowy termin i pouczając jednocześnie o skutkach uznania pisma za zażalenie lub wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania – tym bardziej, że strona działała bez fachowego pełnomocnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, b) 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późniejszymi zmianami) przez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziła i wciąż nie zachodzi przesłanka zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego, podczas gdy na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie, 2. przepisów postępowania: a) art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziła i wciąż nie zachodzi przesłanka zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego, podczas gdy na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i art. 64 § 2 oraz w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, iż w świetle jednoznacznej treści wniosku A. K. i T. B.-K. z dnia [...] maja 2020 roku (data wpływu do organu administracji I instancji [...].06.2020 r.) organy administracji zobligowane były do ustalenia, czy powyższe pismo należy traktować jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, czy jako zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które nie były w tej sprawie stosowane, gdyż przedmiotem zaskarżonego postanowienia była jedynie kwestia procesowa, zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących zawieszenia postepowania administracyjnego i jego ewentualnego podjęcia, a mianowicie art. 97 § 1 pkt. 4 i § 2 k.p.a. Sąd I Instancji rozpoznał sprawę podjęcia zawieszonego postępowania w granicach zakreślonych przez stronę skarżącą i w niczym nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. ani art. 135 p.p.s.a. Sąd był uprawniony przy badaniu przesłanki podjęcia postępowania administracyjnego sprawdzić zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i uznania, że nie była spełniona przesłanka zawieszenia, co szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie powinno być nie tylko zbadanie zakończenia ewentualnego postępowania karnego w sprawie wycięcia drzew, które faktycznie nawet nie zostało wszczęte, jak to sugeruje skarżący, ale czy w ogóle to postępowanie może mieć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zasadniczej sprawy administracyjnej, która została bezpodstawnie zawieszona. Wnioskodawca nigdy nie zaakceptował zawieszenia postępowania, mimo że nie złożył formalnego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Dlatego nie było podstaw do uznania, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a szczególnie przesłanka, która stanowiła podstawę zawieszenia, nie mogły być poddane analizie w postępowaniu o podjęcie tego postępowania. Zatem skoro Sąd I Instancji szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, to nie naruszył jakichkolwiek przepisów postępowania, tym bardziej, że organ nie neguje prawdziwości tych wyjaśnień. Tym bardziej Sąd I Instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 1 § 1 i 2 p.o.u.s.a., kontrolując jednocześnie postanowienie o zawieszeniu postępowania pod względem prawidłowości zastosowania przesłanki z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przeszkód formalnych do badania na etapie postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego przesłanki, która stanowiła podstawę tego zawieszenia, a szczególnie, czy ta przesłanka istnieje. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., w zawiązku z szeregiem wymienionych w zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zmierzały do podważenia stwierdzenia Sądu odnośnie charakteru prawnego wniesionego przez skarżących wniosku o podjęcie postępowania, które mogło być potraktowane jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mają istotnego znaczenia, gdyż Sąd nie zakwestionował przeprowadzenia postępowania o podjęcie postępowania, a jedynie dodatkowo wskazał na wątpliwości co do znaczenia prawnego samego wniosku o podjęcie postępowania złożonego w czasie, kiedy przysługiwało stronie prawo do złożenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Oczywiście nie ma racji organ, że nie ciąży na nim obowiązek sprawdzenia rzeczywistych zamiarów i intencji strony w zakresie składanych pism procesowych. Natomiast ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegający na wskazaniu na rzekome wady i błędy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest pozbawiony argumentów za jego uwzględnieniem, gdyż uzasadnienie zawiera wszystkie elementy, wymagane powyższym przepisem, w tym również wytyczne co do dalszego postępowania w formie stanowiska co istoty rozstrzygnięcia, czyli odmowy podjęcia postępowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.